건전한 시위문화 조성운동
바람직한 집시법 개정 방향 변호사 서 경 진
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2020.03.06 17:57
바람직한 집시법 개정 방향
- 무차별적인 야간집회, 사회혼란 걱정된다 -
변호사 서 경 진
(시민과 함께하는 변호사들 집행위원)
Ⅰ. 시급한 개정의 필요성
헌법재판소는 지난해 9월 야간옥외집회를 금지한 집시법 조항에 대하여 ‘과잉금지원칙 위배(금지시간대 광범위)’를 이유로 위헌의 소지가 있음을 확인하면서 “2010. 6. 30.을 시한으로” 입법자가 개정할 때까지 잠정 적용하는 헌법불합치 결정을 선고하였다. 따라서 개정시한인 “6월 말”까지 개정이 이뤄지지 않으면, 7월부터는 이 조항의 효력은 자동 상실되고, 야간옥외집회가 24시간 무제한으로 허용되는 무법상태가 초래된다. 이는 사실상 야간옥외집회를 전면 허용하는 내용으로 개정하는 하는 것과 다름 아니어서 헌재의 결정 취지에 반한다고 볼 것이다. 집시법의 합리적 개정, 즉 집회의 자유를 보호하면서도 타인의 기본권 역시 최대한 보장하며, 공공의 이익도 배려하는 방향으로의 집시법 개정은 국민의 기본권을 조화롭게 신장시키고, 국가 경제를 살리며, 법치주의를 확립하는 기초가 됨은 물론, 대외적으로는 국가의 위상을 한 단계 업그레이드시키는 점에서 자유민주주의 사회를 살아가는 우리에게는 그 무엇보다도 중요한 의미를 가진다.
정부는 애초 6월 지방선거 이전에 집시법 개정을 추진하였으나, 정치권에서는 이미 지방선거 체제로 전환하면서 집시법은 그 중요성에도 불구하고, 사실상 방치되었으며, 현재도 개정논의가 공회전만 거듭하고 있는 상황이다. 따라서 개정시한이 얼마 남지 않았지만, 지금이라도 국회가 그 중요성을 인식하고, 집시법 개정에 매진하여 혼란을 미연에 방지하여야 할 것이며, 만약 이러한 문제점을 충분히 인식하고도 제대로 대처하지 못한다면, 국회는 직무유기의 혐의에서 자유롭지 못할 것이다.
※ 야간집회 금지조항의 효력이 상실되는 경우 구체적으로 다음과 같은 문제가 발생할 수 있다.
ㄱ. 그동안 야간집회를 제한한 것에 대한 반발심리가 한꺼번에 표출되는 등 야간 집회시위가 빈발할 것으로 예상됨
－ 야간에는 주간보다 신분은폐가 용이한 반면, 불법행위 채증은 곤란하여 불법 집회시위로 변질될 가능성
－ 시위 참가자는 물론 경찰관의 안전 확보에 어려움이 예상
ㄴ. 집회 인근 시민, 상인들의 휴식권‧영업권이 침해됨은 물론 야간 다수인원 운집으로 인한 극심한 교통 혼잡이 초래될 것임
ㄷ. 야간집회를 관리하기 위한 경찰력 집중 투입 등 치안수요가 급증하여, 상대적으로 민생치안에 부정적 영향을 끼침
ㄹ. 특히, 하반기에는 G20 정상회의, 4대강, 노동계 夏鬪 등 이슈가 풍부하여 불법폭력 집회시위의 빈발로 인해 국가이미지 실추가 우려됨
Ⅱ. 우리나라의 불법 폭력시위 및 법질서 문화의 현실
1. 불법 폭력시위 통계 및 주요사례
가. 최근 5년간 집회시위 현황
연도0506070809회수11,036 10,368 11,90413,40614,384인원2,928,483 2,617,893 2,327,6083,082,0693,092,668불법폭력시위77 62 648945경력중대34,695 34,788 29,66428,47131,656부상자(a+b)893 817 202577510경찰관(a)66 52 4471207전의경(b)827 765 158506303
나. 불법 폭력시위 주요 사례
< 주요 대규모 집회 비교 >
구 분집회시위집회관리회수참가인원경력동원경찰부상자사법처리 쌍용차 점거 농성
(’09.5.22∼8.6)77일450여명141,034명
(1,708중)143명735명
(구속 26, 불구속 191) 촛불 집회
(’08.5.2∼8.15) 2,398회93만 2,680명684,540명
(7,606中)501명1,649명
(구속 43, 불구속 1,416명 ) 한미FTA 반대
(’06.4.15～’07.12.31)622회39만 8,910명44만 685명
(4,197中)148명947명
(구속 39․불구속 574) 평택 미군기지 이전반대
(’05～’07.3.31)1,042회12만 721명70만 2,765명
(6,693中)265명953명
(구속 32․불구속 517) 부안 원전시설 유치반대
(’03. 7.11～’04. 3.11)250회26만 9,580명79만 9,785명
(7,617中)240명350명
(구속 38․불구속 78) 여중생 사망 추모
(’02.11.30～’03. 3.24)511회17만 656명15만 5,190명
(1,478中)37명
(’02.11.30～12.31)237명
(구속 22․불구속 142)
< 주요 사례 >
○ 쌍용차 점거 농성
- ’09.5.22∼8.6 노조원 450여명, 평택 쌍용차 공장을 점거한 채 농성하면서 도장 1‧2공장 옥상 등에서 사측과 경찰에게 화염병․볼트 등 투척하며 극렬 반발
➡ 경력 143명 부상 및 장비 11종 139개 피탈․파손
총 735명 사법처리(구속 26, 불구속 191)
○ 5. 16 대전 화물연대 ‘전국 노동자 대회’
- ’09.5.16 15:20∼19:50 노조원 7,000명이 대전정부청사 남문 앞에서 ‘故 박종태 정신 계승 전국노동자 대회’ 후 전차로(6개 차로) 점거한 채 대한통운 대전지사 방면으로 이동하는 것을 경력이 PL․차벽 설치하여 차단하자 차벽 차량을 벽돌 등으로 손괴하고 죽봉으로 경찰을 폭행하는 등 극렬시위 전개
➡ 경력 104명 부상 및 장비 254점 피탈․파손(버스 99, 기타 155)
총 457명 사법처리(구속 20․불구속 259)
○ 4.30~5.2 전국 노동자 대회
- ’09.4.30∼5.2 민주노총 등 최대 16,000여명, ‘노동절 집회’ 후 종로3∼5가 등에서 가두시위 전개 및 서울광장 ‘하이서울 페스티벌’ 행사 방해하고 이를 제지하는 경력 폭행 등 극렬시위 전개
※ ’09.5.1 명동 노동절 집회 현장에서 여경 2명을 30여분 동안 감금하고 폭행(구속)
➡ 경력 29명 부상 및 장비 9개 피탈․파손
총 225명 사법처리
○美 소고기 수입 반대 촛불집회
- ’08.5.2∼8.15 청계광장 등지에서 최대 1만 여 명이 운집하여 도로점거․가두시위 전개, 청와대 진출 시도하여 경찰이 이를 제지하자 경찰관을 감금․포위하여 폭행하고 기동대 버스를 벽돌로 손괴하는 등 극렬시위 전개
※ ’08.6.21 광화문 세종로사거리에서 청와대 진출 시도타가 이를 제지하는 여경을 음료수 병으로 위협하며 손바닥으로 얼굴을 1회 가격(구속)
※ ’08.7.26 종로구 삼성증권 앞에서 경찰의 호송버스를 가로막고 경찰관 9명 감금 및 여경 머리채와 팔을 잡고 밀어 넘어뜨리는 폭력행사(구속)
※ ’08.8.9 중구 가톨릭회관 주변에서 염산이 담긴 소형 드링크병(20개)을 경찰에게 투척(구속)
➡ 경력 501명 부상 및 장비 2,277개(차량 179․기타 2098) 피탈․파손
총 1,649명 사법처리(구속 43, 불구속 1,416)
○ 한미FTA 반대 집회
- ’06.4.15～’07.12.31 한미 FTA협상에 반대하며 ‘촛불집회’, ‘범국민대회’ 등을 개최타가 서울 주요도로를 점거하며 가두시위를 전개하고 협상장 진출을 시도하여 경력이 이를 차단(상경차단 포함)하자 경력을 폭행하고 경찰 차량 손괴 등 극렬 시위
➡ 경력 148명 부상, 총 947명 사법처리(구속 39, 불구속 574)
○ 평택미군기지 이전 반대 집회
- ’05∼’07.3.31 영농행위 차단작업 및 대추분교 강제집행, 수용지역 내 공가(94세대) 철거 과정에서 평택범대위 위주 반대단체에서 작업관 및 군인들에게 흙과 돌을 던져 작업을 방해하고, 이를 제지하는 경찰을 각목․죽봉․돌 등으로 폭행하는 등 7회 폭력시위 전개
➡ 경력 265명 부상, 총 953명 사법처리(구속 32, 불구속 517)
2. 美 쇠고기 수입반대 촛불집회 현황
□ 집회․시위 현황(’08.5.2～8.15, 106일)
◦ 집회․시위 현황 : 延 2,398회 932,680명 참가
− 서울 105회 580,900명(1일 최대 8만명), 지방 2,293회 351,780명
− 가두시위 53회, 폭력시위 16회(서울)
◦ 동원 경력 : 延 7,606개 중대 684,540명(1일 최대 208中)
□ 피해 내용
◦ 경찰 피해 : 총액 11억 1천여만원
− 인피 : 총 501명(경찰관 59<중상 7>, 전의경 442<중상 88>)
− 물피 : 차량․장비 등 총 2,275점 파손
※ 버스 173, 물포 3, 무전기 112, 페이징 65, 방패 213, 방석모 347 등
◦ 민간 피해
− 인근 상가 주민 : 36억 7천5백만원(242명)
− 사회․경제적 손실 : 3조 7,513억원(한국경제연구원 자료)
직접피해 1조 574억원영업손실 9041억, 경찰비용 839억, 광고손실 310억, 교통비용 26억 등간접피해 2조6938억원사회 불안정 1조8377억, 공공개혁 지연비용 8561억
□ 수사 사항 : 1,476명 입건, 43명 구속 기소
3. 우리나라와 OECD 주요국가 법질서 문화 비교
가. 법질서 준수율 : 우리나라는 30개 회원국 중 27위로 최하위권
< ’06년 OECD 통계연보 / 한국은 ’91～’03 평균 27위 >
한 국미 국일 본영 국프랑스독 일법질서 지수(6점 만점)4.35.95.65.95.35.6순 위271216121916
나. 집회 문화 : 우리나라는 집회 과다․불법폭력 잔존 등 후진적 행태, OECD 국가들은 엄격한 법 집행 등으로 준법문화 정착
◦ 우리나라는 선진국에 비해 집회시위가 과도하게 발생하며, 불법폭력시위 등 후진적 행태도 여전, 사회경제적 폐해 심각
∙ 100만명당 집회(’07년) : 서울 736건․홍콩 548․워싱턴 207․파리 186․도쿄 59
∙ ’08년 촛불시위 관련 3조 7,513억원 피해(’08. 9 한국경제硏)
◦ OECD 국가들은 불법폭력시위 척결을 위해 예방부터 사후제재까지 엄격한 법․제도 등 운영, 준법시위문화 정착
※ 특히, 외국 언론은 불법폭력시위에 객관적 보도로 경찰활동 지원(’00년 워싱턴 1만5천명 反IMF 시위시 경찰은 고무탄 사용 1,300명 체포, 워싱턴포스트 등은 적절한 조치로 평가)
< 불법폭력시위 사전 예방․사후 제재를 위한 다양한 법․제도 >
사전예방독 일시위현장에서 신분 확인 방해를 위해 복면 등 假裝으로 참석하거나 행사장 접근시 처벌(집회와 행진에 관한 법 제27조)프랑스쇠파이프․곤봉 등을 소지하고 불법집회에 참여할 것을 선동할 경우 처벌(형법 제431조6)미 국18세 미만자를 건강‧생명에 위협이 될만한 장소에 있도록 하는 경우 처벌(일리노이州 형법 제12조 21항6)사후제재프랑스시위 전개시 공무원 폭행, 공공재산 손괴로 유죄 선고된 사람은 3년 이내 집회시위 참가를 금지(치안의 추진방향과 세부계획에 관한 법률 제18조의1)워싱턴경찰관 상대 폭력행위로 체포된 자는 ‘보석 불허’ 원칙영 국집회시위의 폭력 정도에 따라 차등적 처벌(12명이상 폭력 ⇨ 10년이하 징역, 3명이상 폭력 ⇨ 5년이하 징역, 2명이상 폭력 ⇨ 3년 이하 징역)
(공공질서법 제1조～3조)
Ⅲ. 개정 방향- 헌법불합치 결정의 취지에 따라야
결론부터 말하자면, 헌재의 헌법불합치 결정은 국회를 비롯한 국가기관을 기속하므로 개정의 방향(기준)은 기본적으로 헌재의 결정 취지가 되어야 할 것인바, 현 시점에서 헌재 결정의 의미를 재확인할 필요가 있다. 집회․시위의 자유는 자유민주주의를 지탱하는 기본권 중의 기본권으로서 최대한 보호받아야 하는 것이 원칙이나, 그렇다고 해서 무제한으로 보호되는 절대적인 기본권은 아니다. 집회나 시위는 집단적 행위로서 공공질서에 미치는 영향력이 심대하기에 때문에 집회․시위의 자유는 공익이나 타인의 기본권 예컨대, 인근 시민들의 휴식권이나 영업권(재산권) 등과 조화를 이루는 범위 내에서 헌법상 보호되는 것이다.
※ 최근 불법․폭력 촛불시위로 피해를 본 인근 상인이 제기한 손해배상소송은 이러한 사실을 단적으로 보여주는 사례임
야간옥외집회․시위에 대한 제한 문제 역시 이러한 관점에서 보아야 하며, 헌재 결정도 바로 동일한 취지이다. 헌재는 야간집회를 금지하는 법률이 무조건 헌법과 합치하지 않는다고 결정한 것이 아니라, ‘과잉금지원칙 위반(금지시간대 광범위)’을 이유로 헌법불합치 결정을 한 것이다. 일각에서는 어떠한 제한도 가할 수 없다는 것이 결정의 취지라고 주장하나, 이 주장이 사실이라면 바로 위헌결정을 할 것이지, 굳이 잠정적용을 명하고 국회의 개선입법을 기다릴 하등의 이유가 없다는 점에서 잘못된 해석이라고 할 것이다.
※ 집회의 자유는 현대 민주주의국가에서 민주적 공동체의 필수적 구성요소이기 때문에 고도로 보장되어야 할 기본권이지만, 다른 한편, 집회의 자유는 다수인이 집단적 형태로 의사를 표현하는 것이므로 공공의 질서 내지 법적 평화와 마찰을 일으킬 가능성이 상당히 높은 것이어서, “집회의 자유에 대한 일정 범위내의 제한은 불가피”할 것인바, 그러한 경우에는 헌법이 직접 금지하고 있는 허가제 이외의 방법으로 관련 법익들을 비교형량하여 그러한 법익들이 “실제적 조화의 원칙”에 따라 모두 동시에 최대한 실현될 수 있도록 정리․정돈되어야 할 것임. 또한 특별히 강조되어야 할 점은, 우리 헌법상 집회의 자유에 의하여 보호되는 것은 오로지 ‘평화적’ 또는 ‘비폭력적’ 집회에 한정되는 것이므로 집회의 자유를 빙자한 폭력행위나 불법행위 등은 헌법적 보호범위를 벗어난 것인 만큼, 집시법, 형법......등에 의하여 형사처벌되거나 민사상의 손해배상책임 등에 의하여 제재될 수 있을 것임은 말할 나위가 없는 것임(위헌 의견 5인)
Ⅳ. 헌법불합치 결정의 취지
1. 야간옥외집회 금지 헌법불합치 결정(2008헌가25)의 요지
헌법재판소는 2009년 9월 24일 관여 재판관 5(위헌):2(헌법불합치):2(합헌)의 의견으로, 해가 뜨기 전이나 해가 진 후의 옥외집회(야간옥외집회)를 금지하고, 일정한 경우 관할경찰관서장이 허용할 수 있도록 한 ‘집회 및 시위에 관한 법률’(이하 ‘집시법’) 제10조 중 “옥외집회” 부분과 이에 위반한 경우의 처벌규정인 집시법 제23조 제1호 중 “제10조 본문의 옥외집회” 부분은 헌법에 합치되지 아니하나, 위 조항들은 2010. 6. 30.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 계속 적용된다는 잠정적용 헌법불합치결정을 선고하였다. 위 결정은 야간옥외집회 금지에 관한 위 집시법 제10조가 집회의 자유의 본질적 내용을 침해하지 않는다는 헌법재판소의 1994. 4. 28. 선고 91헌바14 결정을 변경하는 것이다.
2. 이번 헌법불합치 결정의 의의
가. 집시법 제10조의 규범력과 실효성은 여전히 유효
이번 헌법재판소의 결정에도 불구하고 집시법 제10조의 규범력과 실효성은 여전히 유효하므로 이를 위반한 경우 처벌되어야 한다. 왜냐하면, 헌법재판소는 위 조항에 대하여 위헌적인 부분과 합헌적인 부분이 공존하고 있으므로 입법자가 2010. 6. 30.을 시한으로 개선입법을 할 때까지 계속 적용된다는 내용으로 헌법불합치 결정을 하였기 때문이다(참고로 ‘헌법불합치 결정을 하더라도 위 집시법 제10조와 제23조 제1호 부분이 계속 적용되어서는 안 된다’는 적용중지 의견은 소수의견으로 제시되었을 뿐이다).
나. 위헌심판의 대상은 ‘옥외집회’부분에 국한
이번 헌법불합치 결정의 대상이 된 집시법 제10조는 “누구든지 해가 뜨기 전이나 해가 진 후에는 옥외집회 또는 시위를 하여서는 아니된다. 다만, 집회의 성격상 부득이하여 주최자가 질서유지인을 두고 미리 신고한 경우에는 관할경찰서장은 질서유지를 위한 조건을 붙여 해가 뜨기 전이나 해가 진 후에도 옥외집회를 할 수 있다.”라고 규정하고 있는데, 이 중 ‘시위’부분이 아닌 ‘옥외집회’부분에 대해서만 헌법에 불합치한다는 결정을 하였다.
시위를 ‘움직이는 집회’로 보아 집회의 개념에 포함하여 볼 수도 있겠으나, 현행 집시법 제2조에서는 ⌜‘옥외집회’는 천장이 없거나 사방이 폐쇄되지 아니한 장소에서 여는 집회를 말하고, ‘시위’는 여러 사람이 공동의 목적을 가지고 도로, 광장, 공원 등 일반인이 자유로이 통행할 수 있는 장소를 행진하거나, 위력 또는 기세를 보여 불특정한 여러 사람의 의견에 영향을 주거나 제압을 가하는 행위를 말한다.⌟고 하여 옥외집회와 시위를 명확히 구분하여 정의하고 이를 규율하고 있다.
또한, 주로 도로를 행진하는 방식으로 이루어지는 시위는 집회보다 타인의 법익을 침해하거나 공공의 위험이 훨씬 크다고 할 것이다. 더욱이 질서유지가 어렵고 그 위험성이 가중되는 야간 시위에 대해서는 일정한 요건 하에 허용되는 야간옥외집회와 달리 절대적으로 금지된다는 것이 집시법 제10조의 입법취지라고 할 것이다.
다. 야간 시위는 절대적으로 금지됨
이번 헌법재판소의 결정은 야간 시위 부분에 대해서는 판단하지 않았으므로 이번 헌법재판소의 결정으로 야간 옥외집회 뿐만 아니라 야간 시위도 허용된다거나 앞으로 허용될 것이라고 보는 것은 분명히 잘못된 해석인 것이다. 이러한 의미에서 헌법재판소는 헌법불합치 결정을 하면서 ‘옥외집회’ 부분이라고 명시하였고, 야간 옥외집회와 시위 금지에 관한 헌법 제10조의 규정이 헌법에 위반되지 아니한다고 판시한 종전 헌법재판소의 결정(91헌바14)에 대해 이번 헌법재판소의 결정에 저촉되는 범위 내에서 변경한다고 판시하였던 것이다.
라. 제한의 구체적 수단, 방법은 입법 재량
금번 헌재 결정의 취지는 야간옥외집회, 시위에 대한 제한은 불가피하나, 제한방법은 사전허가제가 아닌 방법을 택하되, 구체적 수단, 방법은 입법자의 판단에 맡긴다는 것이다. 다시 말해, 심야시간대의 옥외집회 또는 시위는 시민의 평온을 해칠 수 있고 폭력행위의 발생에 대한 대처와 치안 유지의 어려움 때문에 규제의 필요성은 인정하면서, 다만, 현재 포괄적으로 금지하고 있는 제한시간의 범위를 ‘심야시간대’로 구체적인 시각을 정해 개정하도록 국회의 재량을 인정하여 오는 6월 말까지만 현행법의 유효성을 인정해 준 것이다. 따라서 헌재 결정은 사실상 위헌결정이므로 야간옥외집회가 전면적으로 허용되어야 한다는 주장은 헌재 결정의 취지를 오해한 것으로 판단된다.
Ⅴ. 개정안 검토
1. 개정안의 주요내용
헌재의 결정 취지를 고려하여 야간옥외집회, 시위의 금지시간을 종전의 ‘해가 뜨기 전이나 해가 진 후’에서 ‘오후 10시부터 다음 날 오전 6시’까지로 하여 집회 및 시위의 권리보장과 공공의 안녕질서가 적절히 조화를 이루도록 하려는 것이다.
2. 제안이유에 적극 동의
개정안의 제안이유는 집시법 제10조에 대해 과잉금지원칙 위배를 이유로 헌법불합치 결정한 헌재의 결정 취지를 고려하여 옥외집회시위의 금지시간을 ‘오후 10시부터 다음날 오전 6시까지’로 하여 집회 및 시위의 권리보장과 공공의 안녕질서가 적절히 조화를 이루도록 하려는 것인데, 당연하고 시의적절하다고 할 것이다.
3. 야간옥외집회 및 시위에 대한 제한 가부
야간옥외집회, 시위를 제한하는 것 자체는 헌법에 위배되지 않는다고 할 것이다. 집회결사의 자유도 무제한으로 보장되는 절대적 기본권은 아니고, 헌법 제37조 제2항에 의해 국가안전보장․질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한이 가능한 기본권이다. 집시법 제1조도 국민의 집회․시위권 보장과 공공의 안녕질서가 적절한 조화를 이루는 것이 목적이라고 명시하고 있다. 또한, 헌법불합치 결정에서 위헌 의견을 제시한 재판관들도 집회의 자유는 공공의 질서와 마찰가능성이 있어, 일정한 범위 내 제한이 불가피하다는 입장이다. 다시 말해, 야간옥외집회, 시위를 일반적․전면적으로 제한하지 않는 한, 이에 대한 합리적 제한은 가능하다고 볼 것이다.
※ 입법자가 ‘법률로써 일반적으로 집회를 제한하는 것’은 헌법상 사전허가 금지에 해당하지 않음(위헌 의견 재판관 5인)
4. 제한의 방법- 금지시간대 설정
가. 야간옥외집회 및 시위의 위압감, 폭력성
심야시간대의 야간집회, 시위는 굳이 불법 폭력시위로 변질되지 않더라도 그 ‘자체’가 주위 시민들에 주는 위압감이 상당하여 이들의 휴식권, 재산권 등과 조화를 이루기 위한 조정이 필요하다.
또한, 범죄 통계, 야간 폭력시위의 양상 등을 종합해 볼 때 야간집회의 폭력 변질 (단순한 가능성이 아닌) 개연성은 상당히 높다고 할 것이다. 야간의 폭력행위는 증거인멸 등 피해가 증대되고, 일반인의 심리적 불안 조성 가능성이 크며, 범죄 통계도 폭력범죄는 야간 특히 심야(저녁 8시~익일 4시)에 집중되고 있다. 특히 08년 촛불시위 당시 22:00이후 폭력시위가 집중적으로 발생하였는데, 야간옥외집회는 주간보다 질서유지가 어려워 그만큼 공공의 안녕질서에 해를 끼칠 개연성이 높고, 심리학적으로도 야간에는 주간보다 자극에 민감하고 흥분하기 쉬워 집회시위 본래의 목적과 궤도를 이탈하여 난폭해질 우려가 높다.
국민의 정부 이후 12년간(98~09년) 집회시위 현황을 분석하여 보면, 야간집회가 증가하는 가운데, 야간집회가 불법폭력화되는 확률은 주간에 비해 약 14배 높은 것을 알 수 있다. 국민의 정부 시절 약 1.4%, 참여정부 시절 약 5.7%, 현 정부 약 10% 비율로 야간집회는 꾸준히 증가하고 있는 추세이다. 또한 불법폭력집회 중 야간 폭력시위가 차지하는 비율이 절반을 상회한다. 즉 연평균 불법폭력시위 99.7건 중 야간 폭력시위는 50.3건으로 전체 불법폭력시위의 50.5%를 차지하는데, 특히 야간집회가 불법폭력시위로 변질될 확률이 주간의 13.6배에 달한다. 주간집회 중 불법폭력시위가 발생한 경우는 0.46%에 불과한 반면, 야간집회 중 불법폭력시위가 발생한 경우는 6.21%이다. 덧붙여서, 야간집회 건당 대비경력이 주간집회보다 3.08배 많다.
한편, 단순 수치상으로는 전체 집회 중 불법폭력시위 발생율이 감소추세에 있다고는 하나, 앞서 살펴본 바와 같이 야간집회가 증가하는 가운데 야간집회가 불법폭력화되는 확률이 주간에 비해 약 29배 높은 현실을 감안할 때 이는 큰 의미 없는 통계인 것으로 보인다. 아울러 내용면에서는 집회시위 문화가 아직은 폭력적이어서 규제할 필요가 있다고 할 것이다. 즉, 불법폭력시위로 변질된 집회의 수는 줄어드는 것으로 보이지만, 내용면에서는 폭력성이 개선되지 않고 있는 것이다. 지난해에도 집회시위․점거농성 과정에서 사제 박격포, 삼지창, 죽창 등 인명살상용 무기까지 등장하였고, 경찰관 부상자 수는 지속적으로 증가하였다. 특히, 08년도 촛불시위는 경찰관 납치․폭행, 장비피탈, 경찰버스 손괴․방화, 쇠파이프 사용, 쇠구슬․염산․벽돌 투척, 전차로 점거, 언론사 기물파손, 호텔 난입 등 불법과 폭력이 난무하였다.
나. 사회적 비용, 통제 곤란
아울러, 야간에는 불법폭력시위로 변질시 진압과정에서 시위대는 물론 경찰의 안전을 담보할 수 없고, 채증도 곤란하여 사후사법처리마저 불가능함에 따라 통제가 곤란하며, 불법폭력시위로 인한 생산손실, 교통비용, 일반국민의 직․간접적인 피해와 심리적 부담 등 사회적 손실비용도 상당한 것으로 평가된다. 실제 촛불시위로 피해를 입은 광화문, 세종로 일대 주변 상인들이 촛불시위 단체를 상대로 손해배상을 청구하여 재판 진행 중에 있다.
다. 시간제한 방식의 불가피성
따라서 현재의 집회시위 문화를 감안할 때 야간옥외집회는 특성상 주간 집회보다 질서유지가 어렵고 익명성 등으로 인해 폭력화될 가능성이 많으며, 일반시민의 기본권 보호와 공공의 안녕질서를 유지하기 위해 시간제한은 불가피하다고 할 것이다.
야간옥외집회를 전면 허용하되, 소음․장소를 제한하는 방안은 심야 시간대 타인의 기본권을 침해할 소지가 크다고 할 것인데, 확성기 사용금지와 장소 제한 조치를 하더라도 사생활의 평온 등 일반 국민의 기본권 침해를 사전에 방지하는 데는 한계가 있다고 생각한다. 또한, 공공도로에서나 주거지 인근에서만의 야간옥외집회에 대해 시간적으로 제한하는 것은 실제거주지(오피스텔 등) 범위 설정 등이 분명치 않아 명확성의 원칙에도 반하고, 집회 주최측과 경찰은 물론, 주민들과의 다툼소지가 빈번할 것으로 예상되어 적절치 않다는 판단이다. 우리나라의 경우에는 주거지역과 상업지역이 밀착되어 있고, 주거용 오피스텔 등 변형된 주거 유형도 다양하여 주택가 등을 따로 설정해 제한을 하기가 어렵고, 도심의 경우 주거용 오피스텔 등의 산재로 사실상 집회가 불가능할 수 있다. 상업지역도 심야시간대까지 영업이 이뤄지고 있으며, 공적 행사장소로 이용될만한 공간도 매우 협소하거나 교통의 요충지와 중복되어 주거지역과 그 이외의 지역 구분도 현실적으로 곤란하다. 따라서 입법기술상으로 장소를 구분하는 것은 쉽지 않은 것으로 보인다.
요컨대, 헌재 결정의 취지는 집시법 제10조 중 옥외집회에 대한 ‘일몰 후~일출 전’ 금지시간대가 광범위하여 과잉금지원칙에 위배되므로 6. 30.까지 적정 금지시간대를 정하여 개정하라는 의미라고 할 것이므로, 헌재에서 지적한 위헌 요소를 제거하면서도 헌재 결정 취지에 맞춰 금지시간대를 여론과 우리나라 집회시위 문화 등을 반영하여 설정하는 것은 현실적으로 가장 합리적인 방안이라고 생각된다.
5. 밤 10시 기준의 타당성
금지시간대는 우리나라의 집회수준, 국민여론 등을 종합적으로 고려하여 집회시위의 권리보장과 공공의 안녕질서 유지라는 양 법익이 조화를 이루는 범위에서 정해져야 할 것인데, 개정안의 밤 10시 기준은 합리적인 기준이라고 생각된다.
우선, 여의도연구소의 여론조사 결과를 보면, 국민 53.1%가 22:00 이후 제한에 찬성하고 있다. 또한, 08년 촛불시위 당시에도 22:00를 전후하여 폭력집회로 변질된 바 있는데, 총 55회의 폭력시위 중 46회(83.6%)가 22:00~다음날 새벽까지 집중적으로 발생하였다. 한편, 국민의 야간행위를 제한하는 법률의 상당수와 판례도 금지기준시간을 22:00로 설정하고 있는데, 오후 10시 이후는 수면 및 휴식 등 야간생활의 안정보호를 위한 최소한의 시간대로 인식하는 것으로 보인다.
야간집회, 시위 금지시간을 22:00까지 허용하는 것은 직장인 등의 퇴근시간을 고려할 때, 직장인 등의 집회 및 시위의 자유와 집회 인근 시민들의 휴식권, 재산권 등과 조화시키는 합리적 방안으로 보인다.
6. 외국 입법례는 참고사항일 뿐
현재 야간 집회를 명시적으로 금지하고 있는 대표적인 나라는 프랑스, 러시아, 중국, 미국의 일부 도시 등인데, 중국은 22:00시 이후, 러시아․프랑스는 23시 이후 집회, 시위를 금지하고 있다. 금지규정을 정하지 않은 영국(신고주의), 일본(허가주의) 등은 실제로는 우리나라에 비해 더욱 엄격하고 관리하고 있다. 영국의 경우, 신고 범위를 벗어난 행위자와 불법행위자에 대해서는 현장 경찰관이 영장없이 체포가 가능하고 경찰의 재량권을 폭넓게 인정하며, 일본의 경우, 교통질서 유지․위험물 휴대금지․야간 정숙유지 등 조건을 붙여 허가를 하고, 조건 위반 시에는 경찰은 시정․제지 등 필요한 조치를 하게 된다.
법률을 제․개정함에 있어 외국의 사례를 참조하는 것은 대단히 중요하다고 할 것이다. 하지만, 법률은 그 나라의 시대 상황을 반영하여야 하는바, 같은 이름의 법률이라도 나라마다 각기 상이한 내용을 담고 있는 것이고, 선진 입법례라고 해서 우리의 현실을 무시하고 무작정 좇을 것으로 아니라고 생각된다. 집시법은 그 나라의 집회 수준, 국민의 준법실태 등을 종합적으로 감안하여야 하며, 외국의 입법례는 참고사항에 불과하고 우리나라와 단순비교할 것은 아닌 것으로 보인다. 위헌의견을 제시한 재판관들도 미국의 경우에 우리나라와 단순비교하는 것은 부적절하다는 입장이다.
06년 OECD 통계연보에 따르면 법질서 준수율이 우리나라는 30개 회원국 중 27위로 최하위권에 해당한다. 우리나라는 집회가 과다하고 불법폭력이 잔존하는 등 후진적 행태를 띠고 있어 사회경제적 폐해가 심각한 반면, OECD 국가들은 엄격한 법집행 등으로 준법문화가 정착되어 있다. 불법집회로 인한 침해법익, 피해규모, 불법양상을 고려해 볼 때, 우리나라 집회문화가 선진국 수준이라고는 볼 수 없을 것이다.
7. 허용 예외 규정 신설 여부
일각에서는 밤 10시 이후 야간집회가 전면 금지되므로 현재보다도 집회의 자유가 더 제한되는 것이어서 일정한 경우 예외를 허용하는 단서 규정을 신설하자는 주장이 있으나, 야간에 집회가 가능한 시간을 현행 1일 평균 12시간에서 16시간으로 연장한 것이므로 집회시위의 자유가 확대된 것이다. 또한, 집회 및 시위의 자유를 최대한 보장한다는 의미에서 예외 규정을 검토해볼 수 있으나, 위헌 결정 5인의 재판관도 현행 집시법 제10조 단서 규정과 같이 집회자유에 대한 행정권의 사전 허가적 요소가 위헌이라는 입장이어서 현행 규정과 같은 형식이라면, 또 다른 위헌시비의 소지가 있을 수 있으므로 신중을 기할 필요가 있다는 생각이다.
Ⅵ. 야간집회․시위 제한에 반대하는 측 주장별 타당성 검토
1. “야간집회는 시간적 제한이 아닌 집시법상 다른 조항으로 제한이 가능해, 일정한 시간대의 야간집회를 금지할 필요가 없다”는 주장에 대하여
집회의 자유가 자유민주주의 사회에서 중요한 의미를 가지는 기본권임에는 틀림없으나, 그렇다고 무제한 허용되는 절대적인 권리는 아니고, 집단행동의 속성상 공공의 안녕질서나 법적 평화와 마찰을 빚을 가능성이 커 일정한 제한이 필요하다는 것이 헌재의 입장(91헌바14)이고, 집회의 자유에 대한 사전 제한이 시간, 장소, 방법에 관하여 내용 중립적이고 구체적 명확한 기준 하에서 이루어진다면 사전허가제라고 볼 수 없으며, 이는 미국․일본․독일 등 선진국에서도 판례․입법을 통해 확고히 지지되고 있다.
이와 같은 맥락에서 우리 집시법에도 집회의 시간(제10조)․장소(제11조, 제12조)․방법(제14조)에 관한 제한 규정을 두고 있는 것이고, 제10조는 야간의 특성상 야간집회가 난폭해질 우려가 있고, 위법행위를 단속하기도 곤란한 등 공공의 안녕질서 미치는 영향을 고려하여 제한방식의 하나인 시간적 금지를 규정한 것으로서, 제5조, 제6조, 제11조, 제12조, 제14조가 야간집회로 인한 폭력 및 주거평온 등 행복추구권 침해 방지를 위한 하나의 장치는 될 수 있으나, 비록 신고 당시 폭력 우려가 없어 금지되지 아니한 집회일지라도, 주간집회에 비해 야간집회가 폭력적으로 변질되는 경우가 월등한 우리나라 집회시위 상황에서 야간의 일정시간대 제한은 불가피하고, 장소를 제한하더라도 주거지역과 상업지역이 밀착되어 있어 주거지역과 그 외의 지역을 일률적으로 구분하기 어렵고, 소음제한의 경우 위반시 이미 소음으로 인한 사생활 평온 등 법익침해가 발생할 수밖에 없어 제3자의 주거의 안온․수면보호 등 행복추구권 보장에 한계가 있다(시행령상 측정 지점이 피해자 위치 건물 외벽이므로 피해자 신고가 있어야 측정시작 가능, 5분간씩 2회 측정하므로 통상 20～30분 소음피해).
아울러, 경찰은 집회 주체․형식․내용을 불문하고 집회를 금지하는 것이 아니라, 집회주체의 과거 폭력집회 전력, 집회 목적․방법 등 제반사항을 엄격하게 종합 고려하여, 당해 집회가 집시법상 금지․제한 사유에 해당될 경우에 한해 금지․제한하고 있다.
2. “야간 폭력 발생 가능성은 증명되지 않은 우려에 불과, 우려를 바탕으로 야간집회를 제한하는 것은 과잉금지원칙 등 위배된다”는 주장에 대하여
헌법재판소에서 ’03년 폭력행위등처벌에관한법률 중 야간범죄에 대한 가중처벌 부분이 위헌이라는 결정을 내린 것은 사실이나, 위 결정의 의미는 야간에 이루어진 폭력행위를 가중처벌하는 것 자체가 헌법에 위배된다는 의미가 아니라, 범죄의 죄질과 행위 태양(공갈․협박․폭행․상해)이 다름에도 일률적으로 5년 이상의 유기징역에 처하는 것이 위헌이라는 취지이고, 반면, 야간의 폭력행위는 증거인멸 등 피해가 증대되고, 일반인의 심리적 불안 조성 가능성이 크다며, 야간의 특수성은 인정한 것이다.
’99～'07년간 방화․폭행․상해․폭처법위반 등 폭력범죄에 대한 대검찰청 범죄통계에 따르면 20:00～익일 07:00사이에 61.7%가 발생하였는데 이는 주간발생 20.3%에 비해 3배 이상 높은 것이고, 특히, 지난 12년간 집회시위 분석통계상 주간집회 중 불법폭력시위가 발생한 경우는 0.46%에 불과한 반면, 야간집회 중 불법폭력시위가 발생한 경우는 6.21%(13.6배)인 우리나라 집회시위의 현실에서 야간집회시 폭력은 단순한 우려가 아니라 현실이므로 일정시간대 제한은 불가피하다.
3. “우리나라 불법폭력시위는 0.5%～0.7%에 불과하고 매년 감소하는 등 세계적 집회문화 수준인데도, 폭력집회를 차단하기 위해 야간시간대 제한이 필요하다는 것은 부당하다”는 주장에 대하여
수치상 불법폭력시위로 변질된 집회의 수가 줄어드는 것으로 보이는 것은 사실이나, 내용면에서는 폭력성이 전혀 개선되지 않고 있다. ’09년에도 대전 화물연대 파업(죽창)․용산 철거민 투쟁(화염병)․쌍용자동차 파업(사제 박격포) 등 불법 폭력시위가 지속되었고, 폭력시위 1건당 경찰관 부상자 수는 ’07년도 이후 매년 2배 가량 증가(’07년 3.16명 → ’08년 6.14명 → ’09년 11.33명)하는 등 과격화 양상을 띠고 있다.
특히, 12년간 집회통계상 주간집회 중 불법폭력시위가 발생한 경우는 0.46%에 불과한 반면, 야간집회 중 불법폭력시위가 발생한 경우는 6.21%(13.6배)인 우리나라 집회시위의 현실에서 야간집회의 시간대 제한은 불가피하다고 할 것이다. 아울러, 불법폭력시위로 인한 생산손실․교통비용․일반국민들의 직‧간접 피해와 심리적 부담 등 사회적 손실비용도 상당하다.
4. “헌법상 집회의 자유는 같은 표현의 자유 영역인 언론출판의 자유와 달리, 한계에 대한 제한규정이 없는 우월한 보호영역이다”는 주장에 대하여
집회의 자유는 민주주의를 형성하는 기초로서 보호를 받아야 하지만, 무제한적으로 보장받는 절대적 기본권이 될 수는 없다. 세계 어느 나라에서도 집회의 자유를 무제한 보장하고 있는 경우는 없으며, 미국․일본에서도 집회의 자유에 대한 제한이 사전허가제가 아닌 한 정당한 것으로 인정되고 있다.
우리 헌법상으로도, 집회의 자유를 포함해서 모든 기본권은 헌법 제37조 제2항에 규정되어 있는 바와 같이 본질을 침해하지 않는 범위 내에서 법률로써 제한이 가능하고, 헌법재판소도 집회는 다수인의 집단행동을 본질적 수단으로 삼고 있기 때문에 공공의 안녕질서 내지 법적 평화와 충돌할 여지가 많아 적절한 범위내의 제한이 반드시 필요하다는 입장(91헌바14)이며, 이번 헌재 결정시 위헌 의견 5명도 같은 의견을 제시한 바 있다.
따라서, 집회의 자유에 대해 허가제가 아닌 방법으로 제한하는 것은 정당하며, 이는 집회의 자유로 인해 충돌되는 타인의 행복추구권․재산권 등 보장을 위해서도 필요하다.
5. “광화문 일대 상인의 손해배상 소송을 보면, 대한민국 역시 피고로 삼고 있으며, 상인중에도 매출 증가와 감소 경우 동시 발생하는 등 매출액 변동이 촛불시위와는 무관한 것임이 드러나고 있다”는 주장에 대하여
’08년 촛불집회로 인한 상인들의 손해배상 소송은 2건으로서, 효자동․삼청동 일대 및 광화문․세종로 일대 상인들이 제기한 것이다. 정부를 피고에 포함시킨 이유는 불법시위에 미온적으로 대처했다는 것으로, 불법시위에 보다 강력한 대응을 요구하는 의미가 포함되어 있다. 또한, 상인들이 다양한 이유로 매출액 자료상 일부 편차가 있을 수 있으나, 이는 소수에 불과하며 손해배상 소송의 특성상 손해의 입증이 쉽지 않은 어려움이 있는 것으로 실손해 등은 법원에서 판단할 것이다.
촛불집회로 인한 피해가 특정 지역 상인의 손해에 그치지 않고 전국가적인 막대한 손실을 가져왔음을 주목해야 할 것이다. KDI에서는 ’08년 촛불시위로 인해 사회․경제적 손실을 3조 7,513억 원으로 추산(’08. 9.25)한 바 있는데, 특히, 서울 강북지역 상인들의 영업 손실이 9,041억 원으로 가장 큰 비중을 차지하고 있다.
직접피해 1조 574억원영업손실 9041억, 경찰비용 839억, 광고손실 310억, 교통비용 26억 등간접피해 2조6938억원사회 불안정 1조8377억, 공공개혁 지연비용 8561억
6. “야간집회에 대한 시간대 금지는 통행금지를 부활하는 것이다”는 주장에 대해
야간통행금지는 밤12시부터 새벽4시까지 통행을 금지했던 제도로서, 45. 9월～82. 1월까지 36년 4개월 동안 존속하였다. 위 주장의 논리처럼 통행금지와 야간옥외집회 금지규정이 일정한 관계를 맺고 있는 제도라고 한다면 통행금지가 사라짐에 따라 야간옥외집회 금지도 폐지되어야 마땅한데, 야간옥외집회 금지조항은 소위 민주화 과정을 거치면서도 존속되어 왔다. 이는 통행금지제도와 야간옥외집회 금지규정이 논리적으로 연관된다거나 상호보완적인 관계에 있는 것이 아닌 별개의 제도라는 것을 의미할 뿐 아니라 우리나라 집회․시위의 문화를 고려하여 야간 옥외집회 금지를 존속시키려는 입법자의 결단을 말해 주는 것이라고 해석된다. 야간집회에 대한 시간대 금지는 폐지된 바가 없고, 이를 폐지되었던 통행금지와 연계하여 부활시킨다는 주장은 맞지 않다.
7. “우리나라 불법폭력집회는 0.5～0.7% 수준으로 집회문화가 세계적 수준이므로 야간집회는 허용되어야 한다”는 주장에 대하여
’97년 당시 우리나라의 집회시위 총 6,179건 중 664건이 불법폭력시위로 이는 10.7%에 해당하는데, 이는 독일과 비교할 때 5배 이상 높은 것이다. 통계는 같은 연도를 비교할 때, 통계로서의 의미가 있다.
물론, 경찰청의 통계에 따르면 우리나라의 불법폭력시위가 줄어들고 있는 것으로 나와 있으나, 이것은 수치상 그런 것이지, 내용면에서는 매년 폭력시위 1건당 경찰관 부상자수가 늘어나고 있는 것을 보면, 우리나라 집회는 여전히 과격화 양상을 띠고 있다고 볼 수 있다.
※ ’07년도 3.16명→’08년도 6.14명→’09년도 11.33명
8. “야간집회에 대한 시간대 제한을 하더라도, 외국의 입법례 및 타법과의 균형을 맞추는 차원에서 23:00이후 금지해야 한다”는 주장에 대하여
법률은 그 나라 국민들의 생활양식, 법질서 준수 수준, 집회 시위문화 등을 전반적으로 고려하여 제정하는 것으로 타국의 입법례는 참고사항으로 그대로 준용하는 것은 무리가 있다. 특히, 정치적 기본권과 밀접한 관계가 있는 집시법은 오랜 시간을 거쳐 민주화 과정을 이뤄낸 유럽 등 선진국과 단시간에 민주화가 된 우리나라를 단순 비교하여 같은 잣대로서 법을 제정한다는 것은 모순이다. 이는 금번 헌재결정시 위헌을 낸 재판관 5명과, 야간집회금지의 위헌성을 주장하고 헌법교수 조차도 경계해야할 사안이라는 의견을 제시하였다. 그렇지 않다면, 세계 각 나라마다 차별화된 법체계를 가지고 있을 필요 없이, 통일된 국제법 하나만 있으면 될 것이다.
공직선거법상 휴대용 확성기를 가지고 야간 연설을 하는 경우와 국민투표법상 야간연설은 23:00부터 금지되나, 다수인의 집단행동을 본질적 수단으로 하고 있어 공공의 안녕질서 내지 법적 평화와 충돌할 여지가 많은 집회와 단순히 득표를 구하는 행위인 유세연설을 같은 연장선상에 놓고 판단하는 것은 부적절하다.
9. “우리나라와 비슷한 ‘신고제’ 집회관리체제를 갖춘 영국․독일에서도 야간집회 규제가 없다”는 주장에 대하여
현재 야간 집회를 명시적으로 금지하고 있는 대표적인 나라는 프랑스․러시아․중국 등인데, 중국은 22:00～익일 06:00까지, 러시아․프랑스는 23:00이후 금지하고 있으나, 법률은 그 나라 집회시위 수준․국민들의 법 준수의식, 생활양태 등을 종합적으로 감안하여야 제정하는 것이어서, 외국의 입법례는 단순 참고사항에 불과하다. 위헌 의견 재판관들도 미국의 경우에 우리나라와 단순 비교하는 것은 부적절하다는 입장을 피력하였다.
영국(신고주의)․일본(허가주의) 등 국가는 야간집회에 대한 규제조항이 없더라도, 우리나라에 비해 엄격하게 집회를 관리할 뿐 아니라, 영국의 경우, 신고 범위를 벗어난 행위자와 불법행위자에 대해서는 현장 경찰관이 영장 없이 체포가 가능하여 경찰의 재량권이 폭넓게 인정되고 있으며, 독일의 경우, 원칙적으로 신고주의를 채택하고 있으나, 신고를 접수한 관청에서 일정한 조건을 부과할 수 있는 등 실질적으로는 허가주의로 운영되고 있다. 일본의 경우, 교통질서 유지․위험물 휴대금지․야간 정숙유지 등 조건을 붙여 허가를 하고, 조건 위반시 경찰은 시정․제지 등 필요한 조치를 할 수 있다. 전반적으로 선진국에서는 심야에 활동을 하지 않는 생활양식, 타인을 배려하는 국민성 등으로 야간집회를 하지 않아, 이를 규제할 필요성이 없는 것도 야간집회 제한조항이 없는 큰 요인이다.
10. “집시법 제8조 제3항 주거지역 등에 야간시간대를 결합시켜 주거지 등에서만 야간집회를 제한하는 방향으로 개정해야 한다”는 주장에 대하여
집시법 제10조의 입법목적은 야간 집회로부터 국민의 주거의 평온․수면권을 보호하기 위한 것도 있지만, 야간의 특수성으로 인해 폭력집회로 변질되기 쉬운 집회시위의 특성상 공공질서를 유지하기 위한 것이고, 나아가, 일반 시민의 통행권․영업권 등 기본권을 보장하기 위한 조항이다. 이와 같은 입법취지를 볼 때 집시법 제10조는 장소와 상관없이 적용되어야 하는 것이며, 제8조 제3항은 주거지역․학교․군사시설의 경우 다른 장소보다 집회 시위로 인한 피해를 입을 가능성이 높아, 보다 더 보호하는 규정으로 시간과는 무관하게 보호되어야 한다.
Ⅶ. 결론
자유민주주의 사회에서 다양한 계층이 각자의 의사를 표현하는 방법인 집회 및 시위의 자유는 헌법이 보장하는 기본권으로서 최대한 보호되어야 할 것이나, 그렇다고 해서 무제한적으로 보호되는 절대적인 권리는 결코 아니다. 사람이 사회적 동물로서 사람들 속에서 사람들과 더불어 살아가는 이상, 타인의 기본권과 공공의 이익도 배려가 되어야 한다는 것이 우리가 지켜나가야 할 헌법 정신이다. 타인의 기본권과 조화를 도모하고, 공공의 안녕과 질서를 유지하기 위해 심야시간 예컨대 “밤 10시”를 기준으로 집회와 시위를 제한하는 것은 기본권의 본질적인 내용을 침해하지 않는 적절하고 합리적인 제한이라고 생각한다.
6·2 지방선거에서 여당이 사실상 패배하였기 때문에 국회에서 주도적으로 입법권을 행사하는 데 분명 한계가 있을 것이다. 또한, 향후 세종시 수정 논란, 4대강 문제, 타임오프제(근로시간면제)의 시행 등을 둘러싼 갈등이 더욱 더 심화될 것으로 예상된다.
특히, 11월에는 주요 20개국(G20) 정상회의라는 국가적으로 중대한 행사를 앞두고 있다. G20 정상회의는 세계적인 경제위기 이후 세계질서의 구심점이며, 지속 가능한 균형성장을 위한 최고의 협력체제로서, G20 행사는 한국뿐만 아니라 아시아의 위상제고는 물론 글로벌 불균형을 해소할 수 있는 최대의 호기로 평가되고 있다. G20의 성공적인 개최는 경제적 효과만 따지더라도 올림픽을 능가하는 것으로 분석된다. 이와 같이 우리나라의 국가적 위상을 한 단계 업그레이드시킬 수 있는 기회를 목전에 두고, 헌법불합치 결정이 난 집시법에 대한 개정이 신속히 이뤄지지 않아 유효한 법 규정이 없는 가운데 무차별적인 불법폭력 시위가 벌어진다면 국가적으로 심각한 혼란을 겪을 뿐만 아니라 막대한 경제적 피해를 입게 될 것이다.
국가적 위상에 걸맞게 우리의 시민의식도 선진화로 가는 인식의 전환이 필요하다. 불법 폭력 시위 등 후진적 시위문화로 인한 국가적 위상실추, 이에 따른 막대한 사회적, 경제적 손실은 선진국으로 도약하는 최대의 걸림돌이 될 수 있음을 국회는 명심하고, 하루빨리 집시법을 합리적으로 개정해줄 것을 촉구한다.
- 무차별적인 야간집회, 사회혼란 걱정된다 -
변호사 서 경 진
(시민과 함께하는 변호사들 집행위원)
Ⅰ. 시급한 개정의 필요성
헌법재판소는 지난해 9월 야간옥외집회를 금지한 집시법 조항에 대하여 ‘과잉금지원칙 위배(금지시간대 광범위)’를 이유로 위헌의 소지가 있음을 확인하면서 “2010. 6. 30.을 시한으로” 입법자가 개정할 때까지 잠정 적용하는 헌법불합치 결정을 선고하였다. 따라서 개정시한인 “6월 말”까지 개정이 이뤄지지 않으면, 7월부터는 이 조항의 효력은 자동 상실되고, 야간옥외집회가 24시간 무제한으로 허용되는 무법상태가 초래된다. 이는 사실상 야간옥외집회를 전면 허용하는 내용으로 개정하는 하는 것과 다름 아니어서 헌재의 결정 취지에 반한다고 볼 것이다. 집시법의 합리적 개정, 즉 집회의 자유를 보호하면서도 타인의 기본권 역시 최대한 보장하며, 공공의 이익도 배려하는 방향으로의 집시법 개정은 국민의 기본권을 조화롭게 신장시키고, 국가 경제를 살리며, 법치주의를 확립하는 기초가 됨은 물론, 대외적으로는 국가의 위상을 한 단계 업그레이드시키는 점에서 자유민주주의 사회를 살아가는 우리에게는 그 무엇보다도 중요한 의미를 가진다.
정부는 애초 6월 지방선거 이전에 집시법 개정을 추진하였으나, 정치권에서는 이미 지방선거 체제로 전환하면서 집시법은 그 중요성에도 불구하고, 사실상 방치되었으며, 현재도 개정논의가 공회전만 거듭하고 있는 상황이다. 따라서 개정시한이 얼마 남지 않았지만, 지금이라도 국회가 그 중요성을 인식하고, 집시법 개정에 매진하여 혼란을 미연에 방지하여야 할 것이며, 만약 이러한 문제점을 충분히 인식하고도 제대로 대처하지 못한다면, 국회는 직무유기의 혐의에서 자유롭지 못할 것이다.
※ 야간집회 금지조항의 효력이 상실되는 경우 구체적으로 다음과 같은 문제가 발생할 수 있다.
ㄱ. 그동안 야간집회를 제한한 것에 대한 반발심리가 한꺼번에 표출되는 등 야간 집회시위가 빈발할 것으로 예상됨
－ 야간에는 주간보다 신분은폐가 용이한 반면, 불법행위 채증은 곤란하여 불법 집회시위로 변질될 가능성
－ 시위 참가자는 물론 경찰관의 안전 확보에 어려움이 예상
ㄴ. 집회 인근 시민, 상인들의 휴식권‧영업권이 침해됨은 물론 야간 다수인원 운집으로 인한 극심한 교통 혼잡이 초래될 것임
ㄷ. 야간집회를 관리하기 위한 경찰력 집중 투입 등 치안수요가 급증하여, 상대적으로 민생치안에 부정적 영향을 끼침
ㄹ. 특히, 하반기에는 G20 정상회의, 4대강, 노동계 夏鬪 등 이슈가 풍부하여 불법폭력 집회시위의 빈발로 인해 국가이미지 실추가 우려됨
Ⅱ. 우리나라의 불법 폭력시위 및 법질서 문화의 현실
1. 불법 폭력시위 통계 및 주요사례
가. 최근 5년간 집회시위 현황
연도0506070809회수11,036 10,368 11,90413,40614,384인원2,928,483 2,617,893 2,327,6083,082,0693,092,668불법폭력시위77 62 648945경력중대34,695 34,788 29,66428,47131,656부상자(a+b)893 817 202577510경찰관(a)66 52 4471207전의경(b)827 765 158506303
나. 불법 폭력시위 주요 사례
< 주요 대규모 집회 비교 >
구 분집회시위집회관리회수참가인원경력동원경찰부상자사법처리 쌍용차 점거 농성
(’09.5.22∼8.6)77일450여명141,034명
(1,708중)143명735명
(구속 26, 불구속 191) 촛불 집회
(’08.5.2∼8.15) 2,398회93만 2,680명684,540명
(7,606中)501명1,649명
(구속 43, 불구속 1,416명 ) 한미FTA 반대
(’06.4.15～’07.12.31)622회39만 8,910명44만 685명
(4,197中)148명947명
(구속 39․불구속 574) 평택 미군기지 이전반대
(’05～’07.3.31)1,042회12만 721명70만 2,765명
(6,693中)265명953명
(구속 32․불구속 517) 부안 원전시설 유치반대
(’03. 7.11～’04. 3.11)250회26만 9,580명79만 9,785명
(7,617中)240명350명
(구속 38․불구속 78) 여중생 사망 추모
(’02.11.30～’03. 3.24)511회17만 656명15만 5,190명
(1,478中)37명
(’02.11.30～12.31)237명
(구속 22․불구속 142)
< 주요 사례 >
○ 쌍용차 점거 농성
- ’09.5.22∼8.6 노조원 450여명, 평택 쌍용차 공장을 점거한 채 농성하면서 도장 1‧2공장 옥상 등에서 사측과 경찰에게 화염병․볼트 등 투척하며 극렬 반발
➡ 경력 143명 부상 및 장비 11종 139개 피탈․파손
총 735명 사법처리(구속 26, 불구속 191)
○ 5. 16 대전 화물연대 ‘전국 노동자 대회’
- ’09.5.16 15:20∼19:50 노조원 7,000명이 대전정부청사 남문 앞에서 ‘故 박종태 정신 계승 전국노동자 대회’ 후 전차로(6개 차로) 점거한 채 대한통운 대전지사 방면으로 이동하는 것을 경력이 PL․차벽 설치하여 차단하자 차벽 차량을 벽돌 등으로 손괴하고 죽봉으로 경찰을 폭행하는 등 극렬시위 전개
➡ 경력 104명 부상 및 장비 254점 피탈․파손(버스 99, 기타 155)
총 457명 사법처리(구속 20․불구속 259)
○ 4.30~5.2 전국 노동자 대회
- ’09.4.30∼5.2 민주노총 등 최대 16,000여명, ‘노동절 집회’ 후 종로3∼5가 등에서 가두시위 전개 및 서울광장 ‘하이서울 페스티벌’ 행사 방해하고 이를 제지하는 경력 폭행 등 극렬시위 전개
※ ’09.5.1 명동 노동절 집회 현장에서 여경 2명을 30여분 동안 감금하고 폭행(구속)
➡ 경력 29명 부상 및 장비 9개 피탈․파손
총 225명 사법처리
○美 소고기 수입 반대 촛불집회
- ’08.5.2∼8.15 청계광장 등지에서 최대 1만 여 명이 운집하여 도로점거․가두시위 전개, 청와대 진출 시도하여 경찰이 이를 제지하자 경찰관을 감금․포위하여 폭행하고 기동대 버스를 벽돌로 손괴하는 등 극렬시위 전개
※ ’08.6.21 광화문 세종로사거리에서 청와대 진출 시도타가 이를 제지하는 여경을 음료수 병으로 위협하며 손바닥으로 얼굴을 1회 가격(구속)
※ ’08.7.26 종로구 삼성증권 앞에서 경찰의 호송버스를 가로막고 경찰관 9명 감금 및 여경 머리채와 팔을 잡고 밀어 넘어뜨리는 폭력행사(구속)
※ ’08.8.9 중구 가톨릭회관 주변에서 염산이 담긴 소형 드링크병(20개)을 경찰에게 투척(구속)
➡ 경력 501명 부상 및 장비 2,277개(차량 179․기타 2098) 피탈․파손
총 1,649명 사법처리(구속 43, 불구속 1,416)
○ 한미FTA 반대 집회
- ’06.4.15～’07.12.31 한미 FTA협상에 반대하며 ‘촛불집회’, ‘범국민대회’ 등을 개최타가 서울 주요도로를 점거하며 가두시위를 전개하고 협상장 진출을 시도하여 경력이 이를 차단(상경차단 포함)하자 경력을 폭행하고 경찰 차량 손괴 등 극렬 시위
➡ 경력 148명 부상, 총 947명 사법처리(구속 39, 불구속 574)
○ 평택미군기지 이전 반대 집회
- ’05∼’07.3.31 영농행위 차단작업 및 대추분교 강제집행, 수용지역 내 공가(94세대) 철거 과정에서 평택범대위 위주 반대단체에서 작업관 및 군인들에게 흙과 돌을 던져 작업을 방해하고, 이를 제지하는 경찰을 각목․죽봉․돌 등으로 폭행하는 등 7회 폭력시위 전개
➡ 경력 265명 부상, 총 953명 사법처리(구속 32, 불구속 517)
2. 美 쇠고기 수입반대 촛불집회 현황
□ 집회․시위 현황(’08.5.2～8.15, 106일)
◦ 집회․시위 현황 : 延 2,398회 932,680명 참가
− 서울 105회 580,900명(1일 최대 8만명), 지방 2,293회 351,780명
− 가두시위 53회, 폭력시위 16회(서울)
◦ 동원 경력 : 延 7,606개 중대 684,540명(1일 최대 208中)
□ 피해 내용
◦ 경찰 피해 : 총액 11억 1천여만원
− 인피 : 총 501명(경찰관 59<중상 7>, 전의경 442<중상 88>)
− 물피 : 차량․장비 등 총 2,275점 파손
※ 버스 173, 물포 3, 무전기 112, 페이징 65, 방패 213, 방석모 347 등
◦ 민간 피해
− 인근 상가 주민 : 36억 7천5백만원(242명)
− 사회․경제적 손실 : 3조 7,513억원(한국경제연구원 자료)
직접피해 1조 574억원영업손실 9041억, 경찰비용 839억, 광고손실 310억, 교통비용 26억 등간접피해 2조6938억원사회 불안정 1조8377억, 공공개혁 지연비용 8561억
□ 수사 사항 : 1,476명 입건, 43명 구속 기소
3. 우리나라와 OECD 주요국가 법질서 문화 비교
가. 법질서 준수율 : 우리나라는 30개 회원국 중 27위로 최하위권
< ’06년 OECD 통계연보 / 한국은 ’91～’03 평균 27위 >
한 국미 국일 본영 국프랑스독 일법질서 지수(6점 만점)4.35.95.65.95.35.6순 위271216121916
나. 집회 문화 : 우리나라는 집회 과다․불법폭력 잔존 등 후진적 행태, OECD 국가들은 엄격한 법 집행 등으로 준법문화 정착
◦ 우리나라는 선진국에 비해 집회시위가 과도하게 발생하며, 불법폭력시위 등 후진적 행태도 여전, 사회경제적 폐해 심각
∙ 100만명당 집회(’07년) : 서울 736건․홍콩 548․워싱턴 207․파리 186․도쿄 59
∙ ’08년 촛불시위 관련 3조 7,513억원 피해(’08. 9 한국경제硏)
◦ OECD 국가들은 불법폭력시위 척결을 위해 예방부터 사후제재까지 엄격한 법․제도 등 운영, 준법시위문화 정착
※ 특히, 외국 언론은 불법폭력시위에 객관적 보도로 경찰활동 지원(’00년 워싱턴 1만5천명 反IMF 시위시 경찰은 고무탄 사용 1,300명 체포, 워싱턴포스트 등은 적절한 조치로 평가)
< 불법폭력시위 사전 예방․사후 제재를 위한 다양한 법․제도 >
사전예방독 일시위현장에서 신분 확인 방해를 위해 복면 등 假裝으로 참석하거나 행사장 접근시 처벌(집회와 행진에 관한 법 제27조)프랑스쇠파이프․곤봉 등을 소지하고 불법집회에 참여할 것을 선동할 경우 처벌(형법 제431조6)미 국18세 미만자를 건강‧생명에 위협이 될만한 장소에 있도록 하는 경우 처벌(일리노이州 형법 제12조 21항6)사후제재프랑스시위 전개시 공무원 폭행, 공공재산 손괴로 유죄 선고된 사람은 3년 이내 집회시위 참가를 금지(치안의 추진방향과 세부계획에 관한 법률 제18조의1)워싱턴경찰관 상대 폭력행위로 체포된 자는 ‘보석 불허’ 원칙영 국집회시위의 폭력 정도에 따라 차등적 처벌(12명이상 폭력 ⇨ 10년이하 징역, 3명이상 폭력 ⇨ 5년이하 징역, 2명이상 폭력 ⇨ 3년 이하 징역)
(공공질서법 제1조～3조)
Ⅲ. 개정 방향- 헌법불합치 결정의 취지에 따라야
결론부터 말하자면, 헌재의 헌법불합치 결정은 국회를 비롯한 국가기관을 기속하므로 개정의 방향(기준)은 기본적으로 헌재의 결정 취지가 되어야 할 것인바, 현 시점에서 헌재 결정의 의미를 재확인할 필요가 있다. 집회․시위의 자유는 자유민주주의를 지탱하는 기본권 중의 기본권으로서 최대한 보호받아야 하는 것이 원칙이나, 그렇다고 해서 무제한으로 보호되는 절대적인 기본권은 아니다. 집회나 시위는 집단적 행위로서 공공질서에 미치는 영향력이 심대하기에 때문에 집회․시위의 자유는 공익이나 타인의 기본권 예컨대, 인근 시민들의 휴식권이나 영업권(재산권) 등과 조화를 이루는 범위 내에서 헌법상 보호되는 것이다.
※ 최근 불법․폭력 촛불시위로 피해를 본 인근 상인이 제기한 손해배상소송은 이러한 사실을 단적으로 보여주는 사례임
야간옥외집회․시위에 대한 제한 문제 역시 이러한 관점에서 보아야 하며, 헌재 결정도 바로 동일한 취지이다. 헌재는 야간집회를 금지하는 법률이 무조건 헌법과 합치하지 않는다고 결정한 것이 아니라, ‘과잉금지원칙 위반(금지시간대 광범위)’을 이유로 헌법불합치 결정을 한 것이다. 일각에서는 어떠한 제한도 가할 수 없다는 것이 결정의 취지라고 주장하나, 이 주장이 사실이라면 바로 위헌결정을 할 것이지, 굳이 잠정적용을 명하고 국회의 개선입법을 기다릴 하등의 이유가 없다는 점에서 잘못된 해석이라고 할 것이다.
※ 집회의 자유는 현대 민주주의국가에서 민주적 공동체의 필수적 구성요소이기 때문에 고도로 보장되어야 할 기본권이지만, 다른 한편, 집회의 자유는 다수인이 집단적 형태로 의사를 표현하는 것이므로 공공의 질서 내지 법적 평화와 마찰을 일으킬 가능성이 상당히 높은 것이어서, “집회의 자유에 대한 일정 범위내의 제한은 불가피”할 것인바, 그러한 경우에는 헌법이 직접 금지하고 있는 허가제 이외의 방법으로 관련 법익들을 비교형량하여 그러한 법익들이 “실제적 조화의 원칙”에 따라 모두 동시에 최대한 실현될 수 있도록 정리․정돈되어야 할 것임. 또한 특별히 강조되어야 할 점은, 우리 헌법상 집회의 자유에 의하여 보호되는 것은 오로지 ‘평화적’ 또는 ‘비폭력적’ 집회에 한정되는 것이므로 집회의 자유를 빙자한 폭력행위나 불법행위 등은 헌법적 보호범위를 벗어난 것인 만큼, 집시법, 형법......등에 의하여 형사처벌되거나 민사상의 손해배상책임 등에 의하여 제재될 수 있을 것임은 말할 나위가 없는 것임(위헌 의견 5인)
Ⅳ. 헌법불합치 결정의 취지
1. 야간옥외집회 금지 헌법불합치 결정(2008헌가25)의 요지
헌법재판소는 2009년 9월 24일 관여 재판관 5(위헌):2(헌법불합치):2(합헌)의 의견으로, 해가 뜨기 전이나 해가 진 후의 옥외집회(야간옥외집회)를 금지하고, 일정한 경우 관할경찰관서장이 허용할 수 있도록 한 ‘집회 및 시위에 관한 법률’(이하 ‘집시법’) 제10조 중 “옥외집회” 부분과 이에 위반한 경우의 처벌규정인 집시법 제23조 제1호 중 “제10조 본문의 옥외집회” 부분은 헌법에 합치되지 아니하나, 위 조항들은 2010. 6. 30.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 계속 적용된다는 잠정적용 헌법불합치결정을 선고하였다. 위 결정은 야간옥외집회 금지에 관한 위 집시법 제10조가 집회의 자유의 본질적 내용을 침해하지 않는다는 헌법재판소의 1994. 4. 28. 선고 91헌바14 결정을 변경하는 것이다.
2. 이번 헌법불합치 결정의 의의
가. 집시법 제10조의 규범력과 실효성은 여전히 유효
이번 헌법재판소의 결정에도 불구하고 집시법 제10조의 규범력과 실효성은 여전히 유효하므로 이를 위반한 경우 처벌되어야 한다. 왜냐하면, 헌법재판소는 위 조항에 대하여 위헌적인 부분과 합헌적인 부분이 공존하고 있으므로 입법자가 2010. 6. 30.을 시한으로 개선입법을 할 때까지 계속 적용된다는 내용으로 헌법불합치 결정을 하였기 때문이다(참고로 ‘헌법불합치 결정을 하더라도 위 집시법 제10조와 제23조 제1호 부분이 계속 적용되어서는 안 된다’는 적용중지 의견은 소수의견으로 제시되었을 뿐이다).
나. 위헌심판의 대상은 ‘옥외집회’부분에 국한
이번 헌법불합치 결정의 대상이 된 집시법 제10조는 “누구든지 해가 뜨기 전이나 해가 진 후에는 옥외집회 또는 시위를 하여서는 아니된다. 다만, 집회의 성격상 부득이하여 주최자가 질서유지인을 두고 미리 신고한 경우에는 관할경찰서장은 질서유지를 위한 조건을 붙여 해가 뜨기 전이나 해가 진 후에도 옥외집회를 할 수 있다.”라고 규정하고 있는데, 이 중 ‘시위’부분이 아닌 ‘옥외집회’부분에 대해서만 헌법에 불합치한다는 결정을 하였다.
시위를 ‘움직이는 집회’로 보아 집회의 개념에 포함하여 볼 수도 있겠으나, 현행 집시법 제2조에서는 ⌜‘옥외집회’는 천장이 없거나 사방이 폐쇄되지 아니한 장소에서 여는 집회를 말하고, ‘시위’는 여러 사람이 공동의 목적을 가지고 도로, 광장, 공원 등 일반인이 자유로이 통행할 수 있는 장소를 행진하거나, 위력 또는 기세를 보여 불특정한 여러 사람의 의견에 영향을 주거나 제압을 가하는 행위를 말한다.⌟고 하여 옥외집회와 시위를 명확히 구분하여 정의하고 이를 규율하고 있다.
또한, 주로 도로를 행진하는 방식으로 이루어지는 시위는 집회보다 타인의 법익을 침해하거나 공공의 위험이 훨씬 크다고 할 것이다. 더욱이 질서유지가 어렵고 그 위험성이 가중되는 야간 시위에 대해서는 일정한 요건 하에 허용되는 야간옥외집회와 달리 절대적으로 금지된다는 것이 집시법 제10조의 입법취지라고 할 것이다.
다. 야간 시위는 절대적으로 금지됨
이번 헌법재판소의 결정은 야간 시위 부분에 대해서는 판단하지 않았으므로 이번 헌법재판소의 결정으로 야간 옥외집회 뿐만 아니라 야간 시위도 허용된다거나 앞으로 허용될 것이라고 보는 것은 분명히 잘못된 해석인 것이다. 이러한 의미에서 헌법재판소는 헌법불합치 결정을 하면서 ‘옥외집회’ 부분이라고 명시하였고, 야간 옥외집회와 시위 금지에 관한 헌법 제10조의 규정이 헌법에 위반되지 아니한다고 판시한 종전 헌법재판소의 결정(91헌바14)에 대해 이번 헌법재판소의 결정에 저촉되는 범위 내에서 변경한다고 판시하였던 것이다.
라. 제한의 구체적 수단, 방법은 입법 재량
금번 헌재 결정의 취지는 야간옥외집회, 시위에 대한 제한은 불가피하나, 제한방법은 사전허가제가 아닌 방법을 택하되, 구체적 수단, 방법은 입법자의 판단에 맡긴다는 것이다. 다시 말해, 심야시간대의 옥외집회 또는 시위는 시민의 평온을 해칠 수 있고 폭력행위의 발생에 대한 대처와 치안 유지의 어려움 때문에 규제의 필요성은 인정하면서, 다만, 현재 포괄적으로 금지하고 있는 제한시간의 범위를 ‘심야시간대’로 구체적인 시각을 정해 개정하도록 국회의 재량을 인정하여 오는 6월 말까지만 현행법의 유효성을 인정해 준 것이다. 따라서 헌재 결정은 사실상 위헌결정이므로 야간옥외집회가 전면적으로 허용되어야 한다는 주장은 헌재 결정의 취지를 오해한 것으로 판단된다.
Ⅴ. 개정안 검토
1. 개정안의 주요내용
헌재의 결정 취지를 고려하여 야간옥외집회, 시위의 금지시간을 종전의 ‘해가 뜨기 전이나 해가 진 후’에서 ‘오후 10시부터 다음 날 오전 6시’까지로 하여 집회 및 시위의 권리보장과 공공의 안녕질서가 적절히 조화를 이루도록 하려는 것이다.
2. 제안이유에 적극 동의
개정안의 제안이유는 집시법 제10조에 대해 과잉금지원칙 위배를 이유로 헌법불합치 결정한 헌재의 결정 취지를 고려하여 옥외집회시위의 금지시간을 ‘오후 10시부터 다음날 오전 6시까지’로 하여 집회 및 시위의 권리보장과 공공의 안녕질서가 적절히 조화를 이루도록 하려는 것인데, 당연하고 시의적절하다고 할 것이다.
3. 야간옥외집회 및 시위에 대한 제한 가부
야간옥외집회, 시위를 제한하는 것 자체는 헌법에 위배되지 않는다고 할 것이다. 집회결사의 자유도 무제한으로 보장되는 절대적 기본권은 아니고, 헌법 제37조 제2항에 의해 국가안전보장․질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한이 가능한 기본권이다. 집시법 제1조도 국민의 집회․시위권 보장과 공공의 안녕질서가 적절한 조화를 이루는 것이 목적이라고 명시하고 있다. 또한, 헌법불합치 결정에서 위헌 의견을 제시한 재판관들도 집회의 자유는 공공의 질서와 마찰가능성이 있어, 일정한 범위 내 제한이 불가피하다는 입장이다. 다시 말해, 야간옥외집회, 시위를 일반적․전면적으로 제한하지 않는 한, 이에 대한 합리적 제한은 가능하다고 볼 것이다.
※ 입법자가 ‘법률로써 일반적으로 집회를 제한하는 것’은 헌법상 사전허가 금지에 해당하지 않음(위헌 의견 재판관 5인)
4. 제한의 방법- 금지시간대 설정
가. 야간옥외집회 및 시위의 위압감, 폭력성
심야시간대의 야간집회, 시위는 굳이 불법 폭력시위로 변질되지 않더라도 그 ‘자체’가 주위 시민들에 주는 위압감이 상당하여 이들의 휴식권, 재산권 등과 조화를 이루기 위한 조정이 필요하다.
또한, 범죄 통계, 야간 폭력시위의 양상 등을 종합해 볼 때 야간집회의 폭력 변질 (단순한 가능성이 아닌) 개연성은 상당히 높다고 할 것이다. 야간의 폭력행위는 증거인멸 등 피해가 증대되고, 일반인의 심리적 불안 조성 가능성이 크며, 범죄 통계도 폭력범죄는 야간 특히 심야(저녁 8시~익일 4시)에 집중되고 있다. 특히 08년 촛불시위 당시 22:00이후 폭력시위가 집중적으로 발생하였는데, 야간옥외집회는 주간보다 질서유지가 어려워 그만큼 공공의 안녕질서에 해를 끼칠 개연성이 높고, 심리학적으로도 야간에는 주간보다 자극에 민감하고 흥분하기 쉬워 집회시위 본래의 목적과 궤도를 이탈하여 난폭해질 우려가 높다.
국민의 정부 이후 12년간(98~09년) 집회시위 현황을 분석하여 보면, 야간집회가 증가하는 가운데, 야간집회가 불법폭력화되는 확률은 주간에 비해 약 14배 높은 것을 알 수 있다. 국민의 정부 시절 약 1.4%, 참여정부 시절 약 5.7%, 현 정부 약 10% 비율로 야간집회는 꾸준히 증가하고 있는 추세이다. 또한 불법폭력집회 중 야간 폭력시위가 차지하는 비율이 절반을 상회한다. 즉 연평균 불법폭력시위 99.7건 중 야간 폭력시위는 50.3건으로 전체 불법폭력시위의 50.5%를 차지하는데, 특히 야간집회가 불법폭력시위로 변질될 확률이 주간의 13.6배에 달한다. 주간집회 중 불법폭력시위가 발생한 경우는 0.46%에 불과한 반면, 야간집회 중 불법폭력시위가 발생한 경우는 6.21%이다. 덧붙여서, 야간집회 건당 대비경력이 주간집회보다 3.08배 많다.
한편, 단순 수치상으로는 전체 집회 중 불법폭력시위 발생율이 감소추세에 있다고는 하나, 앞서 살펴본 바와 같이 야간집회가 증가하는 가운데 야간집회가 불법폭력화되는 확률이 주간에 비해 약 29배 높은 현실을 감안할 때 이는 큰 의미 없는 통계인 것으로 보인다. 아울러 내용면에서는 집회시위 문화가 아직은 폭력적이어서 규제할 필요가 있다고 할 것이다. 즉, 불법폭력시위로 변질된 집회의 수는 줄어드는 것으로 보이지만, 내용면에서는 폭력성이 개선되지 않고 있는 것이다. 지난해에도 집회시위․점거농성 과정에서 사제 박격포, 삼지창, 죽창 등 인명살상용 무기까지 등장하였고, 경찰관 부상자 수는 지속적으로 증가하였다. 특히, 08년도 촛불시위는 경찰관 납치․폭행, 장비피탈, 경찰버스 손괴․방화, 쇠파이프 사용, 쇠구슬․염산․벽돌 투척, 전차로 점거, 언론사 기물파손, 호텔 난입 등 불법과 폭력이 난무하였다.
나. 사회적 비용, 통제 곤란
아울러, 야간에는 불법폭력시위로 변질시 진압과정에서 시위대는 물론 경찰의 안전을 담보할 수 없고, 채증도 곤란하여 사후사법처리마저 불가능함에 따라 통제가 곤란하며, 불법폭력시위로 인한 생산손실, 교통비용, 일반국민의 직․간접적인 피해와 심리적 부담 등 사회적 손실비용도 상당한 것으로 평가된다. 실제 촛불시위로 피해를 입은 광화문, 세종로 일대 주변 상인들이 촛불시위 단체를 상대로 손해배상을 청구하여 재판 진행 중에 있다.
다. 시간제한 방식의 불가피성
따라서 현재의 집회시위 문화를 감안할 때 야간옥외집회는 특성상 주간 집회보다 질서유지가 어렵고 익명성 등으로 인해 폭력화될 가능성이 많으며, 일반시민의 기본권 보호와 공공의 안녕질서를 유지하기 위해 시간제한은 불가피하다고 할 것이다.
야간옥외집회를 전면 허용하되, 소음․장소를 제한하는 방안은 심야 시간대 타인의 기본권을 침해할 소지가 크다고 할 것인데, 확성기 사용금지와 장소 제한 조치를 하더라도 사생활의 평온 등 일반 국민의 기본권 침해를 사전에 방지하는 데는 한계가 있다고 생각한다. 또한, 공공도로에서나 주거지 인근에서만의 야간옥외집회에 대해 시간적으로 제한하는 것은 실제거주지(오피스텔 등) 범위 설정 등이 분명치 않아 명확성의 원칙에도 반하고, 집회 주최측과 경찰은 물론, 주민들과의 다툼소지가 빈번할 것으로 예상되어 적절치 않다는 판단이다. 우리나라의 경우에는 주거지역과 상업지역이 밀착되어 있고, 주거용 오피스텔 등 변형된 주거 유형도 다양하여 주택가 등을 따로 설정해 제한을 하기가 어렵고, 도심의 경우 주거용 오피스텔 등의 산재로 사실상 집회가 불가능할 수 있다. 상업지역도 심야시간대까지 영업이 이뤄지고 있으며, 공적 행사장소로 이용될만한 공간도 매우 협소하거나 교통의 요충지와 중복되어 주거지역과 그 이외의 지역 구분도 현실적으로 곤란하다. 따라서 입법기술상으로 장소를 구분하는 것은 쉽지 않은 것으로 보인다.
요컨대, 헌재 결정의 취지는 집시법 제10조 중 옥외집회에 대한 ‘일몰 후~일출 전’ 금지시간대가 광범위하여 과잉금지원칙에 위배되므로 6. 30.까지 적정 금지시간대를 정하여 개정하라는 의미라고 할 것이므로, 헌재에서 지적한 위헌 요소를 제거하면서도 헌재 결정 취지에 맞춰 금지시간대를 여론과 우리나라 집회시위 문화 등을 반영하여 설정하는 것은 현실적으로 가장 합리적인 방안이라고 생각된다.
5. 밤 10시 기준의 타당성
금지시간대는 우리나라의 집회수준, 국민여론 등을 종합적으로 고려하여 집회시위의 권리보장과 공공의 안녕질서 유지라는 양 법익이 조화를 이루는 범위에서 정해져야 할 것인데, 개정안의 밤 10시 기준은 합리적인 기준이라고 생각된다.
우선, 여의도연구소의 여론조사 결과를 보면, 국민 53.1%가 22:00 이후 제한에 찬성하고 있다. 또한, 08년 촛불시위 당시에도 22:00를 전후하여 폭력집회로 변질된 바 있는데, 총 55회의 폭력시위 중 46회(83.6%)가 22:00~다음날 새벽까지 집중적으로 발생하였다. 한편, 국민의 야간행위를 제한하는 법률의 상당수와 판례도 금지기준시간을 22:00로 설정하고 있는데, 오후 10시 이후는 수면 및 휴식 등 야간생활의 안정보호를 위한 최소한의 시간대로 인식하는 것으로 보인다.
야간집회, 시위 금지시간을 22:00까지 허용하는 것은 직장인 등의 퇴근시간을 고려할 때, 직장인 등의 집회 및 시위의 자유와 집회 인근 시민들의 휴식권, 재산권 등과 조화시키는 합리적 방안으로 보인다.
6. 외국 입법례는 참고사항일 뿐
현재 야간 집회를 명시적으로 금지하고 있는 대표적인 나라는 프랑스, 러시아, 중국, 미국의 일부 도시 등인데, 중국은 22:00시 이후, 러시아․프랑스는 23시 이후 집회, 시위를 금지하고 있다. 금지규정을 정하지 않은 영국(신고주의), 일본(허가주의) 등은 실제로는 우리나라에 비해 더욱 엄격하고 관리하고 있다. 영국의 경우, 신고 범위를 벗어난 행위자와 불법행위자에 대해서는 현장 경찰관이 영장없이 체포가 가능하고 경찰의 재량권을 폭넓게 인정하며, 일본의 경우, 교통질서 유지․위험물 휴대금지․야간 정숙유지 등 조건을 붙여 허가를 하고, 조건 위반 시에는 경찰은 시정․제지 등 필요한 조치를 하게 된다.
법률을 제․개정함에 있어 외국의 사례를 참조하는 것은 대단히 중요하다고 할 것이다. 하지만, 법률은 그 나라의 시대 상황을 반영하여야 하는바, 같은 이름의 법률이라도 나라마다 각기 상이한 내용을 담고 있는 것이고, 선진 입법례라고 해서 우리의 현실을 무시하고 무작정 좇을 것으로 아니라고 생각된다. 집시법은 그 나라의 집회 수준, 국민의 준법실태 등을 종합적으로 감안하여야 하며, 외국의 입법례는 참고사항에 불과하고 우리나라와 단순비교할 것은 아닌 것으로 보인다. 위헌의견을 제시한 재판관들도 미국의 경우에 우리나라와 단순비교하는 것은 부적절하다는 입장이다.
06년 OECD 통계연보에 따르면 법질서 준수율이 우리나라는 30개 회원국 중 27위로 최하위권에 해당한다. 우리나라는 집회가 과다하고 불법폭력이 잔존하는 등 후진적 행태를 띠고 있어 사회경제적 폐해가 심각한 반면, OECD 국가들은 엄격한 법집행 등으로 준법문화가 정착되어 있다. 불법집회로 인한 침해법익, 피해규모, 불법양상을 고려해 볼 때, 우리나라 집회문화가 선진국 수준이라고는 볼 수 없을 것이다.
7. 허용 예외 규정 신설 여부
일각에서는 밤 10시 이후 야간집회가 전면 금지되므로 현재보다도 집회의 자유가 더 제한되는 것이어서 일정한 경우 예외를 허용하는 단서 규정을 신설하자는 주장이 있으나, 야간에 집회가 가능한 시간을 현행 1일 평균 12시간에서 16시간으로 연장한 것이므로 집회시위의 자유가 확대된 것이다. 또한, 집회 및 시위의 자유를 최대한 보장한다는 의미에서 예외 규정을 검토해볼 수 있으나, 위헌 결정 5인의 재판관도 현행 집시법 제10조 단서 규정과 같이 집회자유에 대한 행정권의 사전 허가적 요소가 위헌이라는 입장이어서 현행 규정과 같은 형식이라면, 또 다른 위헌시비의 소지가 있을 수 있으므로 신중을 기할 필요가 있다는 생각이다.
Ⅵ. 야간집회․시위 제한에 반대하는 측 주장별 타당성 검토
1. “야간집회는 시간적 제한이 아닌 집시법상 다른 조항으로 제한이 가능해, 일정한 시간대의 야간집회를 금지할 필요가 없다”는 주장에 대하여
집회의 자유가 자유민주주의 사회에서 중요한 의미를 가지는 기본권임에는 틀림없으나, 그렇다고 무제한 허용되는 절대적인 권리는 아니고, 집단행동의 속성상 공공의 안녕질서나 법적 평화와 마찰을 빚을 가능성이 커 일정한 제한이 필요하다는 것이 헌재의 입장(91헌바14)이고, 집회의 자유에 대한 사전 제한이 시간, 장소, 방법에 관하여 내용 중립적이고 구체적 명확한 기준 하에서 이루어진다면 사전허가제라고 볼 수 없으며, 이는 미국․일본․독일 등 선진국에서도 판례․입법을 통해 확고히 지지되고 있다.
이와 같은 맥락에서 우리 집시법에도 집회의 시간(제10조)․장소(제11조, 제12조)․방법(제14조)에 관한 제한 규정을 두고 있는 것이고, 제10조는 야간의 특성상 야간집회가 난폭해질 우려가 있고, 위법행위를 단속하기도 곤란한 등 공공의 안녕질서 미치는 영향을 고려하여 제한방식의 하나인 시간적 금지를 규정한 것으로서, 제5조, 제6조, 제11조, 제12조, 제14조가 야간집회로 인한 폭력 및 주거평온 등 행복추구권 침해 방지를 위한 하나의 장치는 될 수 있으나, 비록 신고 당시 폭력 우려가 없어 금지되지 아니한 집회일지라도, 주간집회에 비해 야간집회가 폭력적으로 변질되는 경우가 월등한 우리나라 집회시위 상황에서 야간의 일정시간대 제한은 불가피하고, 장소를 제한하더라도 주거지역과 상업지역이 밀착되어 있어 주거지역과 그 외의 지역을 일률적으로 구분하기 어렵고, 소음제한의 경우 위반시 이미 소음으로 인한 사생활 평온 등 법익침해가 발생할 수밖에 없어 제3자의 주거의 안온․수면보호 등 행복추구권 보장에 한계가 있다(시행령상 측정 지점이 피해자 위치 건물 외벽이므로 피해자 신고가 있어야 측정시작 가능, 5분간씩 2회 측정하므로 통상 20～30분 소음피해).
아울러, 경찰은 집회 주체․형식․내용을 불문하고 집회를 금지하는 것이 아니라, 집회주체의 과거 폭력집회 전력, 집회 목적․방법 등 제반사항을 엄격하게 종합 고려하여, 당해 집회가 집시법상 금지․제한 사유에 해당될 경우에 한해 금지․제한하고 있다.
2. “야간 폭력 발생 가능성은 증명되지 않은 우려에 불과, 우려를 바탕으로 야간집회를 제한하는 것은 과잉금지원칙 등 위배된다”는 주장에 대하여
헌법재판소에서 ’03년 폭력행위등처벌에관한법률 중 야간범죄에 대한 가중처벌 부분이 위헌이라는 결정을 내린 것은 사실이나, 위 결정의 의미는 야간에 이루어진 폭력행위를 가중처벌하는 것 자체가 헌법에 위배된다는 의미가 아니라, 범죄의 죄질과 행위 태양(공갈․협박․폭행․상해)이 다름에도 일률적으로 5년 이상의 유기징역에 처하는 것이 위헌이라는 취지이고, 반면, 야간의 폭력행위는 증거인멸 등 피해가 증대되고, 일반인의 심리적 불안 조성 가능성이 크다며, 야간의 특수성은 인정한 것이다.
’99～'07년간 방화․폭행․상해․폭처법위반 등 폭력범죄에 대한 대검찰청 범죄통계에 따르면 20:00～익일 07:00사이에 61.7%가 발생하였는데 이는 주간발생 20.3%에 비해 3배 이상 높은 것이고, 특히, 지난 12년간 집회시위 분석통계상 주간집회 중 불법폭력시위가 발생한 경우는 0.46%에 불과한 반면, 야간집회 중 불법폭력시위가 발생한 경우는 6.21%(13.6배)인 우리나라 집회시위의 현실에서 야간집회시 폭력은 단순한 우려가 아니라 현실이므로 일정시간대 제한은 불가피하다.
3. “우리나라 불법폭력시위는 0.5%～0.7%에 불과하고 매년 감소하는 등 세계적 집회문화 수준인데도, 폭력집회를 차단하기 위해 야간시간대 제한이 필요하다는 것은 부당하다”는 주장에 대하여
수치상 불법폭력시위로 변질된 집회의 수가 줄어드는 것으로 보이는 것은 사실이나, 내용면에서는 폭력성이 전혀 개선되지 않고 있다. ’09년에도 대전 화물연대 파업(죽창)․용산 철거민 투쟁(화염병)․쌍용자동차 파업(사제 박격포) 등 불법 폭력시위가 지속되었고, 폭력시위 1건당 경찰관 부상자 수는 ’07년도 이후 매년 2배 가량 증가(’07년 3.16명 → ’08년 6.14명 → ’09년 11.33명)하는 등 과격화 양상을 띠고 있다.
특히, 12년간 집회통계상 주간집회 중 불법폭력시위가 발생한 경우는 0.46%에 불과한 반면, 야간집회 중 불법폭력시위가 발생한 경우는 6.21%(13.6배)인 우리나라 집회시위의 현실에서 야간집회의 시간대 제한은 불가피하다고 할 것이다. 아울러, 불법폭력시위로 인한 생산손실․교통비용․일반국민들의 직‧간접 피해와 심리적 부담 등 사회적 손실비용도 상당하다.
4. “헌법상 집회의 자유는 같은 표현의 자유 영역인 언론출판의 자유와 달리, 한계에 대한 제한규정이 없는 우월한 보호영역이다”는 주장에 대하여
집회의 자유는 민주주의를 형성하는 기초로서 보호를 받아야 하지만, 무제한적으로 보장받는 절대적 기본권이 될 수는 없다. 세계 어느 나라에서도 집회의 자유를 무제한 보장하고 있는 경우는 없으며, 미국․일본에서도 집회의 자유에 대한 제한이 사전허가제가 아닌 한 정당한 것으로 인정되고 있다.
우리 헌법상으로도, 집회의 자유를 포함해서 모든 기본권은 헌법 제37조 제2항에 규정되어 있는 바와 같이 본질을 침해하지 않는 범위 내에서 법률로써 제한이 가능하고, 헌법재판소도 집회는 다수인의 집단행동을 본질적 수단으로 삼고 있기 때문에 공공의 안녕질서 내지 법적 평화와 충돌할 여지가 많아 적절한 범위내의 제한이 반드시 필요하다는 입장(91헌바14)이며, 이번 헌재 결정시 위헌 의견 5명도 같은 의견을 제시한 바 있다.
따라서, 집회의 자유에 대해 허가제가 아닌 방법으로 제한하는 것은 정당하며, 이는 집회의 자유로 인해 충돌되는 타인의 행복추구권․재산권 등 보장을 위해서도 필요하다.
5. “광화문 일대 상인의 손해배상 소송을 보면, 대한민국 역시 피고로 삼고 있으며, 상인중에도 매출 증가와 감소 경우 동시 발생하는 등 매출액 변동이 촛불시위와는 무관한 것임이 드러나고 있다”는 주장에 대하여
’08년 촛불집회로 인한 상인들의 손해배상 소송은 2건으로서, 효자동․삼청동 일대 및 광화문․세종로 일대 상인들이 제기한 것이다. 정부를 피고에 포함시킨 이유는 불법시위에 미온적으로 대처했다는 것으로, 불법시위에 보다 강력한 대응을 요구하는 의미가 포함되어 있다. 또한, 상인들이 다양한 이유로 매출액 자료상 일부 편차가 있을 수 있으나, 이는 소수에 불과하며 손해배상 소송의 특성상 손해의 입증이 쉽지 않은 어려움이 있는 것으로 실손해 등은 법원에서 판단할 것이다.
촛불집회로 인한 피해가 특정 지역 상인의 손해에 그치지 않고 전국가적인 막대한 손실을 가져왔음을 주목해야 할 것이다. KDI에서는 ’08년 촛불시위로 인해 사회․경제적 손실을 3조 7,513억 원으로 추산(’08. 9.25)한 바 있는데, 특히, 서울 강북지역 상인들의 영업 손실이 9,041억 원으로 가장 큰 비중을 차지하고 있다.
직접피해 1조 574억원영업손실 9041억, 경찰비용 839억, 광고손실 310억, 교통비용 26억 등간접피해 2조6938억원사회 불안정 1조8377억, 공공개혁 지연비용 8561억
6. “야간집회에 대한 시간대 금지는 통행금지를 부활하는 것이다”는 주장에 대해
야간통행금지는 밤12시부터 새벽4시까지 통행을 금지했던 제도로서, 45. 9월～82. 1월까지 36년 4개월 동안 존속하였다. 위 주장의 논리처럼 통행금지와 야간옥외집회 금지규정이 일정한 관계를 맺고 있는 제도라고 한다면 통행금지가 사라짐에 따라 야간옥외집회 금지도 폐지되어야 마땅한데, 야간옥외집회 금지조항은 소위 민주화 과정을 거치면서도 존속되어 왔다. 이는 통행금지제도와 야간옥외집회 금지규정이 논리적으로 연관된다거나 상호보완적인 관계에 있는 것이 아닌 별개의 제도라는 것을 의미할 뿐 아니라 우리나라 집회․시위의 문화를 고려하여 야간 옥외집회 금지를 존속시키려는 입법자의 결단을 말해 주는 것이라고 해석된다. 야간집회에 대한 시간대 금지는 폐지된 바가 없고, 이를 폐지되었던 통행금지와 연계하여 부활시킨다는 주장은 맞지 않다.
7. “우리나라 불법폭력집회는 0.5～0.7% 수준으로 집회문화가 세계적 수준이므로 야간집회는 허용되어야 한다”는 주장에 대하여
’97년 당시 우리나라의 집회시위 총 6,179건 중 664건이 불법폭력시위로 이는 10.7%에 해당하는데, 이는 독일과 비교할 때 5배 이상 높은 것이다. 통계는 같은 연도를 비교할 때, 통계로서의 의미가 있다.
물론, 경찰청의 통계에 따르면 우리나라의 불법폭력시위가 줄어들고 있는 것으로 나와 있으나, 이것은 수치상 그런 것이지, 내용면에서는 매년 폭력시위 1건당 경찰관 부상자수가 늘어나고 있는 것을 보면, 우리나라 집회는 여전히 과격화 양상을 띠고 있다고 볼 수 있다.
※ ’07년도 3.16명→’08년도 6.14명→’09년도 11.33명
8. “야간집회에 대한 시간대 제한을 하더라도, 외국의 입법례 및 타법과의 균형을 맞추는 차원에서 23:00이후 금지해야 한다”는 주장에 대하여
법률은 그 나라 국민들의 생활양식, 법질서 준수 수준, 집회 시위문화 등을 전반적으로 고려하여 제정하는 것으로 타국의 입법례는 참고사항으로 그대로 준용하는 것은 무리가 있다. 특히, 정치적 기본권과 밀접한 관계가 있는 집시법은 오랜 시간을 거쳐 민주화 과정을 이뤄낸 유럽 등 선진국과 단시간에 민주화가 된 우리나라를 단순 비교하여 같은 잣대로서 법을 제정한다는 것은 모순이다. 이는 금번 헌재결정시 위헌을 낸 재판관 5명과, 야간집회금지의 위헌성을 주장하고 헌법교수 조차도 경계해야할 사안이라는 의견을 제시하였다. 그렇지 않다면, 세계 각 나라마다 차별화된 법체계를 가지고 있을 필요 없이, 통일된 국제법 하나만 있으면 될 것이다.
공직선거법상 휴대용 확성기를 가지고 야간 연설을 하는 경우와 국민투표법상 야간연설은 23:00부터 금지되나, 다수인의 집단행동을 본질적 수단으로 하고 있어 공공의 안녕질서 내지 법적 평화와 충돌할 여지가 많은 집회와 단순히 득표를 구하는 행위인 유세연설을 같은 연장선상에 놓고 판단하는 것은 부적절하다.
9. “우리나라와 비슷한 ‘신고제’ 집회관리체제를 갖춘 영국․독일에서도 야간집회 규제가 없다”는 주장에 대하여
현재 야간 집회를 명시적으로 금지하고 있는 대표적인 나라는 프랑스․러시아․중국 등인데, 중국은 22:00～익일 06:00까지, 러시아․프랑스는 23:00이후 금지하고 있으나, 법률은 그 나라 집회시위 수준․국민들의 법 준수의식, 생활양태 등을 종합적으로 감안하여야 제정하는 것이어서, 외국의 입법례는 단순 참고사항에 불과하다. 위헌 의견 재판관들도 미국의 경우에 우리나라와 단순 비교하는 것은 부적절하다는 입장을 피력하였다.
영국(신고주의)․일본(허가주의) 등 국가는 야간집회에 대한 규제조항이 없더라도, 우리나라에 비해 엄격하게 집회를 관리할 뿐 아니라, 영국의 경우, 신고 범위를 벗어난 행위자와 불법행위자에 대해서는 현장 경찰관이 영장 없이 체포가 가능하여 경찰의 재량권이 폭넓게 인정되고 있으며, 독일의 경우, 원칙적으로 신고주의를 채택하고 있으나, 신고를 접수한 관청에서 일정한 조건을 부과할 수 있는 등 실질적으로는 허가주의로 운영되고 있다. 일본의 경우, 교통질서 유지․위험물 휴대금지․야간 정숙유지 등 조건을 붙여 허가를 하고, 조건 위반시 경찰은 시정․제지 등 필요한 조치를 할 수 있다. 전반적으로 선진국에서는 심야에 활동을 하지 않는 생활양식, 타인을 배려하는 국민성 등으로 야간집회를 하지 않아, 이를 규제할 필요성이 없는 것도 야간집회 제한조항이 없는 큰 요인이다.
10. “집시법 제8조 제3항 주거지역 등에 야간시간대를 결합시켜 주거지 등에서만 야간집회를 제한하는 방향으로 개정해야 한다”는 주장에 대하여
집시법 제10조의 입법목적은 야간 집회로부터 국민의 주거의 평온․수면권을 보호하기 위한 것도 있지만, 야간의 특수성으로 인해 폭력집회로 변질되기 쉬운 집회시위의 특성상 공공질서를 유지하기 위한 것이고, 나아가, 일반 시민의 통행권․영업권 등 기본권을 보장하기 위한 조항이다. 이와 같은 입법취지를 볼 때 집시법 제10조는 장소와 상관없이 적용되어야 하는 것이며, 제8조 제3항은 주거지역․학교․군사시설의 경우 다른 장소보다 집회 시위로 인한 피해를 입을 가능성이 높아, 보다 더 보호하는 규정으로 시간과는 무관하게 보호되어야 한다.
Ⅶ. 결론
자유민주주의 사회에서 다양한 계층이 각자의 의사를 표현하는 방법인 집회 및 시위의 자유는 헌법이 보장하는 기본권으로서 최대한 보호되어야 할 것이나, 그렇다고 해서 무제한적으로 보호되는 절대적인 권리는 결코 아니다. 사람이 사회적 동물로서 사람들 속에서 사람들과 더불어 살아가는 이상, 타인의 기본권과 공공의 이익도 배려가 되어야 한다는 것이 우리가 지켜나가야 할 헌법 정신이다. 타인의 기본권과 조화를 도모하고, 공공의 안녕과 질서를 유지하기 위해 심야시간 예컨대 “밤 10시”를 기준으로 집회와 시위를 제한하는 것은 기본권의 본질적인 내용을 침해하지 않는 적절하고 합리적인 제한이라고 생각한다.
6·2 지방선거에서 여당이 사실상 패배하였기 때문에 국회에서 주도적으로 입법권을 행사하는 데 분명 한계가 있을 것이다. 또한, 향후 세종시 수정 논란, 4대강 문제, 타임오프제(근로시간면제)의 시행 등을 둘러싼 갈등이 더욱 더 심화될 것으로 예상된다.
특히, 11월에는 주요 20개국(G20) 정상회의라는 국가적으로 중대한 행사를 앞두고 있다. G20 정상회의는 세계적인 경제위기 이후 세계질서의 구심점이며, 지속 가능한 균형성장을 위한 최고의 협력체제로서, G20 행사는 한국뿐만 아니라 아시아의 위상제고는 물론 글로벌 불균형을 해소할 수 있는 최대의 호기로 평가되고 있다. G20의 성공적인 개최는 경제적 효과만 따지더라도 올림픽을 능가하는 것으로 분석된다. 이와 같이 우리나라의 국가적 위상을 한 단계 업그레이드시킬 수 있는 기회를 목전에 두고, 헌법불합치 결정이 난 집시법에 대한 개정이 신속히 이뤄지지 않아 유효한 법 규정이 없는 가운데 무차별적인 불법폭력 시위가 벌어진다면 국가적으로 심각한 혼란을 겪을 뿐만 아니라 막대한 경제적 피해를 입게 될 것이다.
국가적 위상에 걸맞게 우리의 시민의식도 선진화로 가는 인식의 전환이 필요하다. 불법 폭력 시위 등 후진적 시위문화로 인한 국가적 위상실추, 이에 따른 막대한 사회적, 경제적 손실은 선진국으로 도약하는 최대의 걸림돌이 될 수 있음을 국회는 명심하고, 하루빨리 집시법을 합리적으로 개정해줄 것을 촉구한다.
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