언론소식
2010. 3. 24. 집시법 개정에 관한 국회의 공청회 발표자료
사실련
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2020.03.04 06:27
2010. 3. 24. 집시법 개정에 관한 국회의 공청회 발표자료입니다.
헌법불합치 결정에 따른 집시법 개정 방향
변호사 서 경 진
(시민과 함께하는 변호사들, 집행위원)
Ⅰ. 시급한 개정의 필요성
헌법재판소는 지난해 9월 야간옥외집회를 금지한 집시법 조항에 대하여 ‘과잉금지원칙 위배(금지시간대 광범위)’를 이유로 위헌의 소지가 있음을 확인하면서 “2010. 6. 30.을 시한으로” 입법자가 개정할 때까지 잠정 적용하는 헌법불합치 결정을 선고하였습니다. 따라서 개정시한까지 개정이 이뤄지지 않으면, 이 조항은 자동으로 효력을 상실하게 되고, 야간옥외집회가 24시간 무제한으로 허용되는 무법상태가 초래되는데, 이는 사실상 야간옥외집회를 전면 허용하는 내용으로 개정하는 하는 것과 다름 아니어서 헌재의 결정 취지에 사실상 반한다고 볼 것입니다. 집시법의 합리적 개정은 국민의 기본권을 조화롭게 신장시키고, 국가 경제를 살리며, 법치주의를 확립하는 기초가 될 것인바, 개정시한이 얼마 남지 않은 만큼 4월 국회에서는 반드시 집시법 개정에 대한 여야합의가 이뤄져 예상되는 혼란을 미연에 방지하여야 할 것입니다.
Ⅱ. 개정 방향- 헌법불합치 결정의 취지에 따라야
결론부터 말하자면, 헌재의 헌법불합치 결정은 국회를 비롯한 국가기관을 기속하므로 개정의 방향(기준)은 기본적으로 헌재의 결정 취지가 되어야 할 것인바, 현 시점에서 헌재 결정의 의미를 재확인할 필요가 있습니다. 집회․시위의 자유는 자유민주주의를 지탱하는 기본권 중의 기본권으로서 최대한 보호받아야 하는 것이 원칙이나, 그렇다고 해서 무제한으로 보호되는 절대적인 기본권은 아닙니다. 집회나 시위는 집단적 행위로서 공공질서에 미치는 영향력이 심대하기에 때문에 집회․시위의 자유는 공익이나 타인의 기본권 예컨대, 인근 시민들의 휴식권이나 영업권(재산권) 등과 조화를 이루는 범위 내에서 헌법상 보호되는 것입니다.
※ 최근 불법․폭력 촛불시위로 피해를 본 인근 상인이 제기한 손해배상소송은 이러한 사실을 단적으로 보여주는 사례입니다.
야간옥외집회․시위에 대한 제한 문제 역시 이러한 관점에서 보아야 하며, 헌재 결정도 바로 동일한 취지입니다. 헌재는 야간집회를 금지하는 법률이 무조건 헌법과 합치하지 않는다고 결정한 것이 아니라, ‘과잉금지원칙 위반(금지시간대 광범위)’을 이유로 헌법불합치 결정을 한 것입니다. 일각에서는 어떠한 제한도 가할 수 없다는 것이 결정의 취지라고 주장하나, 이 주장이 사실이라면 바로 위헌결정을 할 것이지, 굳이 잠정적용을 명하고 국회의 개선입법을 기다릴 하등의 이유가 없다는 점에서 잘못된 해석이라고 할 것입니다.
※ 집회의 자유는 현대 민주주의국가에서 민주적 공동체의 필수적 구성요소이기 때문에 고도로 보장되어야 할 기본권이지만, 다른 한편, 집회의 자유는 다수인이 집단적 형태로 의사를 표현하는 것이므로 공공의 질서 내지 법적 평화와 마찰을 일으킬 가능성이 상당히 높은 것이어서, “집회의 자유에 대한 일정 범위내의 제한은 불가피”할 것인바, 그러한 경우에는 헌법이 직접 금지하고 있는 허가제 이외의 방법으로 관련 법익들을 비교형량하여 그러한 법익들이 “실제적 조화의 원칙”에 따라 모두 동시에 최대한 실현될 수 있도록 정리․정돈되어야 할 것임. 또한 특별히 강조되어야 할 점은, 우리 헌법상 집회의 자유에 의하여 보호되는 것은 오로지 ‘평화적’ 또는 ‘비폭력적’ 집회에 한정되는 것이므로 집회의 자유를 빙자한 폭력행위나 불법행위 등은 헌법적 보호범위를 벗어난 것인 만큼, 집시법, 형법......등에 의하여 형사처벌되거나 민사상의 손해배상책임 등에 의하여 제재될 수 있을 것임은 말할 나위가 없는 것임(위헌 의견 5인)
Ⅲ. 헌법불합치 결정의 취지
1. 야간옥외집회 금지 헌법불합치 결정(2008헌가25)의 요지
헌법재판소는 2009년 9월 24일 관여 재판관 5(위헌):2(헌법불합치):2(합헌)의 의견으로, 해가 뜨기 전이나 해가 진 후의 옥외집회(야간옥외집회)를 금지하고, 일정한 경우 관할경찰관서장이 허용할 수 있도록 한 ‘집회 및 시위에 관한 법률’(이하 ‘집시법’) 제10조 중 “옥외집회” 부분과 이에 위반한 경우의 처벌규정인 집시법 제23조 제1호 중 “제10조 본문의 옥외집회” 부분은 헌법에 합치되지 아니하나, 위 조항들은 2010. 6. 30.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 계속 적용된다는 잠정적용 헌법불합치결정을 선고하였습니다. 위 결정은 야간옥외집회 금지에 관한 위 집시법 제10조가 집회의 자유의 본질적 내용을 침해하지 않는다는 헌법재판소의 1994. 4. 28. 선고 91헌바14 결정을 변경하는 것입니다.
2. 이번 헌법불합치 결정의 의의
가. 집시법 제10조의 규범력과 실효성은 여전히 유효
이번 헌법재판소의 결정에도 불구하고 집시법 제10조의 규범력과 실효성은 여전히 유효하므로 이를 위반한 경우 처벌되어야 합니다. 왜냐하면, 헌법재판소는 위 조항에 대하여 위헌적인 부분과 합헌적인 부분이 공존하고 있으므로 입법자가 2010. 6. 30.을 시한으로 개선입법을 할 때까지 계속 적용된다는 내용으로 헌법불합치 결정을 하였기 때문입니다(참고로 ‘헌법불합치 결정을 하더라도 위 집시법 제10조와 제23조 제1호 부분이 계속 적용되어서는 안 된다’는 적용중지 의견은 소수의견으로 제시되었을 뿐입니다).
나. 위헌심판의 대상은 ‘옥외집회’부분에 국한
이번 헌법불합치 결정의 대상이 된 집시법 제10조는 “누구든지 해가 뜨기 전이나 해가 진 후에는 옥외집회 또는 시위를 하여서는 아니된다. 다만, 집회의 성격상 부득이하여 주최자가 질서유지인을 두고 미리 신고한 경우에는 관할경찰서장은 질서유지를 위한 조건을 붙여 해가 뜨기 전이나 해가 진 후에도 옥외집회를 할 수 있다.”라고 규정하고 있는데, 이 중 ‘시위’부분이 아닌 ‘옥외집회’부분에 대해서만 헌법에 불합치한다는 결정을 하였습니다.
시위를 ‘움직이는 집회’로 보아 집회의 개념에 포함하여 볼 수도 있겠으나, 현행 집시법 제2조에서는 ⌜‘옥외집회’는 천장이 없거나 사방이 폐쇄되지 아니한 장소에서 여는 집회를 말하고, ‘시위’는 여러 사람이 공동의 목적을 가지고 도로, 광장, 공원 등 일반인이 자유로이 통행할 수 있는 장소를 행진하거나, 위력 또는 기세를 보여 불특정한 여러 사람의 의견에 영향을 주거나 제압을 가하는 행위를 말한다.⌟고 하여 옥외집회와 시위를 명확히 구분하여 정의하고 이를 규율하고 있습니다.
또한, 주로 도로를 행진하는 방식으로 이루어지는 시위는 집회보다 타인의 법익을 침해하거나 공공의 위험이 훨씬 크다고 할 것입니다. 더욱이 질서유지가 어렵고 그 위험성이 가중되는 야간 시위에 대해서는 일정한 요건 하에 허용되는 야간옥외집회와 달리 절대적으로 금지된다는 것이 집시법 제10조의 입법취지라고 할 것입니다.
다. 야간 시위는 절대적으로 금지됨
이번 헌법재판소의 결정은 야간 시위 부분에 대해서는 판단하지 않았으므로 이번 헌법재판소의 결정으로 야간 옥외집회 뿐만 아니라 야간 시위도 허용된다거나 앞으로 허용될 것이라고 보는 것은 분명히 잘못된 해석인 것입니다. 이러한 의미에서 헌법재판소는 헌법불합치 결정을 하면서 ‘옥외집회’ 부분이라고 명시하였고, 야간 옥외집회와 시위 금지에 관한 헌법 제10조의 규정이 헌법에 위반되지 아니한다고 판시한 종전 헌법재판소의 결정(91헌바14)에 대해 이번 헌법재판소의 결정에 저촉되는 범위 내에서 변경한다고 판시하였던 것입니다.
라. 제한의 구체적 수단, 방법은 입법 재량
금번 헌재 결정의 취지는 야간옥외집회, 시위에 대한 제한은 불가피하나, 제한방법은 사전허가제가 아닌 방법을 택하되, 구체적 수단, 방법은 입법자의 판단에 맡긴다는 것입니다. 다시 말해, 심야시간대의 옥외집회 또는 시위는 시민의 평온을 해칠 수 있고 폭력행위의 발생에 대한 대처와 치안 유지의 어려움 때문에 규제의 필요성은 인정하면서, 다만, 현재 포괄적으로 금지하고 있는 제한시간의 범위를 ‘심야시간대’로 구체적인 시각을 정해 개정하도록 국회의 재량을 인정하여 오는 6월 말까지만 현행법의 유효성을 인정해 준 것입니다. 따라서 헌재 결정은 사실상 위헌결정이므로 야간옥외집회가 전면적으로 허용되어야 한다는 주장은 헌재 결정의 취지를 오해한 것으로 판단됩니다.
Ⅳ. 개정안 검토
1. 개정안의 주요내용
헌재의 결정 취지를 고려하여 야간옥외집회, 시위의 금지시간을 종전의 ‘해가 뜨기 전이나 해가 진 후’에서 ‘오후 10시부터 다음 날 오전 6시’까지로 하여 집회 및 시위의 권리보장과 공공의 안녕질서가 적절히 조화를 이루도록 하려는 것입니다.
2. 제안이유에 적극 동의
개정안의 제안이유는 집시법 제10조에 대해 과잉금지원칙 위배를 이유로 헌법불합치 결정한 헌재의 결정 취지를 고려하여 옥외집회시위의 금지시간을 ‘오후 10시부터 다음날 오전 6시까지’로 하여 집회 및 시위의 권리보장과 공공의 안녕질서가 적절히 조화를 이루도록 하려는 것인데, 당연하고 시의적절하다고 할 것입니다.
3. 야간옥외집회 및 시위에 대한 제한 가부
야간옥외집회, 시위를 제한하는 것 자체는 헌법에 위배되지 않는다고 할 것입니다. 집회결사의 자유도 무제한으로 보장되는 절대적 기본권은 아니고, 헌법 제37조 제2항에 의해 국가안전보장․질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한이 가능한 기본권입니다. 집시법 제1조도 국민의 집회․시위권 보장과 공공의 안녕질서가 적절한 조화를 이루는 것이 목적이라고 명시하고 있습니다. 또한, 헌법불합치 결정에서 위헌 의견을 제시한 재판관들도 집회의 자유는 공공의 질서와 마찰가능성이 있어, 일정한 범위 내 제한이 불가피하다는 입장입니다. 다시 말해, 야간옥외집회, 시위를 일반적․전면적으로 제한하지 않는 한, 이에 대한 합리적 제한은 가능하다고 볼 것입니다.
※ 입법자가 ‘법률로써 일반적으로 집회를 제한하는 것’은 헌법상 사전허가 금지에 해당하지 않음(위헌 의견 재판관 5인)
4. 제한의 방법- 금지시간대 설정
가. 야간옥외집회 및 시위의 위압감, 폭력성
심야시간대의 야간집회, 시위는 굳이 불법 폭력시위로 변질되지 않더라도 그 ‘자체’가 주위 시민들에 주는 위압감이 상당하여 이들의 휴식권, 재산권 등과 조화를 이루기 위한 조정이 필요합니다.
또한, 범죄 통계, 야간 폭력시위의 양상 등을 종합해 볼 때 야간집회의 폭력 변질 (단순한 가능성이 아닌) 개연성은 상당히 높다고 할 것입니다. 야간의 폭력행위는 증거인멸 등 피해가 증대되고, 일반인의 심리적 불안 조성 가능성이 크며, 범죄 통계도 폭력범죄는 야간 특히 심야(저녁 8시~익일 4시)에 집중되고 있습니다. 특히 08년 촛불시위 당시 22:00이후 폭력시위가 집중적으로 발생하였는데, 야간옥외집회는 주간보다 질서유지가 어려워 그만큼 공공의 안녕질서에 해를 끼칠 개연성이 높고, 심리학적으로도 야간에는 주간보다 자극에 민감하고 흥분하기 쉬워 집회시위 본래의 목적과 궤도를 이탈하여 난폭해질 우려가 높습니다.
국민의 정부 이후 12년간(98~09년) 집회시위 현황을 분석하여 보면, 야간집회가 증가하는 가운데, 야간집회가 불법폭력화되는 확률은 주간에 비해 약 14배 높은 것을 알 수 있습니다. 국민의 정부 시절 약 1.4%, 참여정부 시절 약 5.7%, 현 정부 약 10% 비율로 야간집회는 꾸준히 증가하고 있는 추세입니다. 또한 불법폭력집회 중 야간 폭력시위가 차지하는 비율이 절반을 상회합니다. 즉 연평균 불법폭력시위 99.7건 중 야간 폭력시위는 50.3건으로 전체 불법폭력시위의 50.5%를 차지하는데, 특히 야간집회가 불법폭력시위로 변질될 확률이 주간의 13.6배에 달합니다. 주간집회 중 불법폭력시위가 발생한 경우는 0.46%에 불과한 반면, 야간집회 중 불법폭력시위가 발생한 경우는 6.21%입니다. 덧붙여서, 야간집회 건당 대비경력이 주간집회보다 3.08배 많습니다.
한편, 단순 수치상으로는 전체 집회 중 불법폭력시위 발생율이 감소추세에 있다고는 하나, 앞서 살펴본 바와 같이 야간집회가 증가하는 가운데 야간집회가 불법폭력화되는 확률이 주간에 비해 약 29배 높은 현실을 감안할 때 이는 큰 의미 없는 통계인 것으로 보입니다. 아울러 내용면에서는 집회시위 문화가 아직은 폭력적이어서 규제할 필요가 있다고 할 것입니다. 즉, 불법폭력시위로 변질된 집회의 수는 줄어드는 것으로 보이지만, 내용면에서는 폭력성이 개선되지 않고 있는 것입니다. 지난해에도 집회시위․점거농성 과정에서 사제 박격포, 삼지창, 죽창 등 인명살상용 무기까지 등장하였고, 경찰관 부상자 수는 지속적으로 증가하였습니다. 특히, 08년도 촛불시위는 경찰관 납치․폭행, 장비피탈, 경찰버스 손괴․방화, 쇠파이프 사용, 쇠구슬․염산․벽돌 투척, 전차로 점거, 언론사 기물파손, 호텔 난입 등 불법과 폭력이 난무하였습니다.
나. 사회적 비용, 통제 곤란
아울러, 야간에는 불법폭력시위로 변질시 진압과정에서 시위대는 물론 경찰의 안전을 담보할 수 없고, 채증도 곤란하여 사후사법처리마저 불가능함에 따라 통제가 곤란하며, 불법폭력시위로 인한 생산손실, 교통비용, 일반국민의 직․간접적인 피해와 심리적 부담 등 사회적 손실비용도 상당한 것으로 평가됩니다. 실제 촛불시위로 피해를 입은 광화문, 세종로 일대 주변 상인들이 촛불시위 단체를 상대로 손해배상을 청구하여 재판 진행 중에 있습니다.
다. 시간제한 방식의 불가피성
따라서 현재의 집회시위 문화를 감안할 때 야간옥외집회는 특성상 주간 집회보다 질서유지가 어렵고 익명성 등으로 인해 폭력화될 가능성이 많으며, 일반시민의 기본권 보호와 공공의 안녕질서를 유지하기 위해 시간제한은 불가피하다고 할 것입니다.
야간옥외집회를 전면 허용하되, 소음․장소를 제한하는 방안은 심야 시간대 타인의 기본권을 침해할 소지가 크다고 할 것인데, 확성기 사용금지와 장소 제한 조치를 하더라도 사생활의 평온 등 일반 국민의 기본권 침해를 사전에 방지하는 데는 한계가 있다고 생각합니다. 또한, 공공도로에서나 주거지 인근에서만의 야간옥외집회에 대해 시간적으로 제한하는 것은 실제거주지(오피스텔 등) 범위 설정 등이 분명치 않아 명확성의 원칙에도 반하고, 집회 주최측과 경찰은 물론, 주민들과의 다툼소지가 빈번할 것으로 예상되어 적절치 않다는 판단입니다. 우리나라의 경우에는 주거지역과 상업지역이 밀착되어 있고, 주거용 오피스텔 등 변형된 주거 유형도 다양하여 주택가 등을 따로 설정해 제한을 하기가 어렵고, 도심의 경우 주거용 오피스텔 등의 산재로 사실상 집회가 불가능할 수 있습니다. 상업지역도 심야시간대까지 영업이 이뤄지고 있으며, 공적 행사장소로 이용될만한 공간도 매우 협소하거나 교통의 요충지와 중복되어 주거지역과 그 이외의 지역 구분도 현실적으로 곤란합니다. 따라서 입법기술상으로 장소를 구분하는 것은 쉽지 않은 것으로 보입니다.
요컨대, 헌재 결정의 취지는 집시법 제10조 중 옥외집회에 대한 ‘일몰 후~일출 전’ 금지시간대가 광범위하여 과잉금지원칙에 위배되므로 6. 30.까지 적정 금지시간대를 정하여 개정하라는 의미라고 할 것이므로, 헌재에서 지적한 위헌 요소를 제거하면서도 헌재 결정 취지에 맞춰 금지시간대를 여론과 우리나라 집회시위 문화 등을 반영하여 설정하는 것은 현실적으로 가장 합리적인 방안이라고 생각됩니다.
5. 밤 10시 기준의 타당성
금지시간대는 우리나라의 집회수준, 국민여론 등을 종합적으로 고려하여 집회시위의 권리보장과 공공의 안녕질서 유지라는 양 법익이 조화를 이루는 범위에서 정해져야 할 것인데, 개정안의 밤 10시 기준은 합리적인 기준이라고 생각됩니다.
우선, 여의도연구소의 여론조사 결과를 보면, 국민 53.1%가 22:00 이후 제한에 찬성하고 있습니다. 또한, 08년 촛불시위 당시에도 22:00를 전후하여 폭력집회로 변질된 바 있는데, 총 55회의 폭력시위 중 46회(83.6%)가 22:00~다음날 새벽까지 집중적으로 발생하였습니다. 한편, 국민의 야간행위를 제한하는 법률의 상당수와 판례도 금지기준시간을 22:00로 설정하고 있는데, 오후 10시 이후는 수면 및 휴식 등 야간생활의 안정보호를 위한 최소한의 시간대로 인식하는 것으로 보입니다.
야간집회, 시위 금지시간을 22:00까지 허용하는 것은 직장인 등의 퇴근시간을 고려할 때, 직장인 등의 집회 및 시위의 자유와 집회 인근 시민들의 휴식권, 재산권 등과 조화시키는 합리적 방안으로 보입니다.
6. 외국 입법례는 참고사항일 뿐
현재 야간 집회를 명시적으로 금지하고 있는 대표적인 나라는 프랑스, 러시아, 중국, 미국의 일부 도시 등인데, 중국은 22:00시 이후, 러시아․프랑스는 23시 이후 집회, 시위를 금지하고 있습니다. 금지규정을 정하지 않은 영국(신고주의), 일본(허가주의) 등은 실제로는 우리나라에 비해 더욱 엄격하고 관리하고 있습니다. 영국의 경우, 신고 범위를 벗어난 행위자와 불법행위자에 대해서는 현장 경찰관이 영장없이 체포가 가능하고 경찰의 재량권을 폭넓게 인정하며, 일본의 경우, 교통질서 유지․위험물 휴대금지․야간 정숙유지 등 조건을 붙여 허가를 하고, 조건 위반 시에는 경찰은 시정․제지 등 필요한 조치를 하게 됩니다.
법률을 제․개정함에 있어 외국의 사례를 참조하는 것은 대단히 중요하다고 할 것입니다. 하지만, 법률은 그 나라의 시대 상황을 반영하여야 하는바, 같은 이름의 법률이라도 나라마다 각기 상이한 내용을 담고 있는 것이고, 선진 입법례라고 해서 우리의 현실을 무시하고 무작정 좇을 것으로 아니라고 생각됩니다. 집시법은 그 나라의 집회 수준, 국민의 준법실태 등을 종합적으로 감안하여야 하며, 외국의 입법례는 참고사항에 불과하고 우리나라와 단순비교할 것은 아닌 것으로 보입니다. 위헌의견을 제시한 재판관들도 미국의 경우에 우리나라와 단순비교하는 것은 부적절하다는 입장입니다.
06년 OECD 통계연보에 따르면 법질서 준수율이 우리나라는 30개 회원국 중 27위로 최하위권에 해당합니다. 우리나라는 집회가 과다하고 불법폭력이 잔존하는 등 후진적 행태를 띠고 있어 사회경제적 폐해가 심각한 반면, OECD 국가들은 엄격한 법집행 등으로 준법문화가 정착되어 있습니다. 불법집회로 인한 침해법익, 피해규모, 불법양상을 고려해 볼 때, 우리나라 집회문화가 선진국 수준이라고는 볼 수 없을 것입니다.
7. 허용 예외 규정 신설 여부
일각에서는 밤 10시 이후 야간집회가 전면 금지되므로 현재보다도 집회의 자유가 더 제한되는 것이어서 일정한 경우 예외를 허용하는 단서 규정을 신설하자는 주장이 있으나, 야간에 집회가 가능한 시간을 현행 1일 평균 12시간에서 16시간으로 연장한 것이므로 집회시위의 자유가 확대된 것입니다. 또한, 집회 및 시위의 자유를 최대한 보장한다는 의미에서 예외 규정을 검토해볼 수 있으나, 위헌 결정 5인의 재판관도 현행 집시법 제10조 단서 규정과 같이 집회자유에 대한 행정권의 사전 허가적 요소가 위헌이라는 입장이어서 현행 규정과 같은 형식이라면, 또 다른 위헌시비의 소지가 있을 수 있으므로 신중을 기할 필요가 있다는 생각입니다.
Ⅴ. 결론
자유민주주의 사회에서 다양한 계층이 각자의 의사를 표현하는 방법인 집회 및 시위의 자유는 헌법이 보장하는 기본권으로서 기본적으로 최대한 보호되어야 할 것이나, 그렇다고 해서 무제한적으로 보호되는 것은 결코 아닙니다. 사람이 사회적 동물로서 사람들 속에서 사람들과 더불어 살아가는 이상, 타인의 기본권과 공공의 이익도 배려가 되어야 한다는 것이 우리가 지켜나가야 할 헌법 정신입니다. 타인의 기본권과 조화를 도모하고, 공공의 안녕과 질서를 유지하기 위해 심야시간 예컨대 밤 10시를 기준으로 집회와 시위를 제한하는 것은 기본권의 본질적인 내용을 침해하는 것이 아닌 적절하고 합리적인 제한이라고 할 것입니다.
향후 6·2 지방선거, 세종시 수정 논란, 타임오프제(근로시간면제)의 시행 등을 둘러싼 갈등이 심화될 것으로 예상되고, 11월에는 주요 20개국(G20) 정상회의라는 국가적인 중대한 행사를 앞두고 현 시점에서 헌법불합치 결정이 난 집시법에 대한 개정이 신속히 이뤄지지 않아 유효한 법 규정이 없는 가운데 심야의 집회와 시위가 벌어지고 공권력이 이를 단속하거나 제어할 수 없다면 국가적인 혼란이 초래될 수 있습니다.
덧붙여서, 법이라는 것은 그 시대의 상황을 반영하는 것입니다. 현재는 야간에 금지시간을 설정하는 것이 불가피하나, 향후 성숙한 집회시위 문화가 정착되고, 법치주의가 확립된다면 그에 걸맞은 조정은 얼마든지 가능하다고 할 것입니다.
헌법불합치 결정에 따른 집시법 개정 방향
변호사 서 경 진
(시민과 함께하는 변호사들, 집행위원)
Ⅰ. 시급한 개정의 필요성
헌법재판소는 지난해 9월 야간옥외집회를 금지한 집시법 조항에 대하여 ‘과잉금지원칙 위배(금지시간대 광범위)’를 이유로 위헌의 소지가 있음을 확인하면서 “2010. 6. 30.을 시한으로” 입법자가 개정할 때까지 잠정 적용하는 헌법불합치 결정을 선고하였습니다. 따라서 개정시한까지 개정이 이뤄지지 않으면, 이 조항은 자동으로 효력을 상실하게 되고, 야간옥외집회가 24시간 무제한으로 허용되는 무법상태가 초래되는데, 이는 사실상 야간옥외집회를 전면 허용하는 내용으로 개정하는 하는 것과 다름 아니어서 헌재의 결정 취지에 사실상 반한다고 볼 것입니다. 집시법의 합리적 개정은 국민의 기본권을 조화롭게 신장시키고, 국가 경제를 살리며, 법치주의를 확립하는 기초가 될 것인바, 개정시한이 얼마 남지 않은 만큼 4월 국회에서는 반드시 집시법 개정에 대한 여야합의가 이뤄져 예상되는 혼란을 미연에 방지하여야 할 것입니다.
Ⅱ. 개정 방향- 헌법불합치 결정의 취지에 따라야
결론부터 말하자면, 헌재의 헌법불합치 결정은 국회를 비롯한 국가기관을 기속하므로 개정의 방향(기준)은 기본적으로 헌재의 결정 취지가 되어야 할 것인바, 현 시점에서 헌재 결정의 의미를 재확인할 필요가 있습니다. 집회․시위의 자유는 자유민주주의를 지탱하는 기본권 중의 기본권으로서 최대한 보호받아야 하는 것이 원칙이나, 그렇다고 해서 무제한으로 보호되는 절대적인 기본권은 아닙니다. 집회나 시위는 집단적 행위로서 공공질서에 미치는 영향력이 심대하기에 때문에 집회․시위의 자유는 공익이나 타인의 기본권 예컨대, 인근 시민들의 휴식권이나 영업권(재산권) 등과 조화를 이루는 범위 내에서 헌법상 보호되는 것입니다.
※ 최근 불법․폭력 촛불시위로 피해를 본 인근 상인이 제기한 손해배상소송은 이러한 사실을 단적으로 보여주는 사례입니다.
야간옥외집회․시위에 대한 제한 문제 역시 이러한 관점에서 보아야 하며, 헌재 결정도 바로 동일한 취지입니다. 헌재는 야간집회를 금지하는 법률이 무조건 헌법과 합치하지 않는다고 결정한 것이 아니라, ‘과잉금지원칙 위반(금지시간대 광범위)’을 이유로 헌법불합치 결정을 한 것입니다. 일각에서는 어떠한 제한도 가할 수 없다는 것이 결정의 취지라고 주장하나, 이 주장이 사실이라면 바로 위헌결정을 할 것이지, 굳이 잠정적용을 명하고 국회의 개선입법을 기다릴 하등의 이유가 없다는 점에서 잘못된 해석이라고 할 것입니다.
※ 집회의 자유는 현대 민주주의국가에서 민주적 공동체의 필수적 구성요소이기 때문에 고도로 보장되어야 할 기본권이지만, 다른 한편, 집회의 자유는 다수인이 집단적 형태로 의사를 표현하는 것이므로 공공의 질서 내지 법적 평화와 마찰을 일으킬 가능성이 상당히 높은 것이어서, “집회의 자유에 대한 일정 범위내의 제한은 불가피”할 것인바, 그러한 경우에는 헌법이 직접 금지하고 있는 허가제 이외의 방법으로 관련 법익들을 비교형량하여 그러한 법익들이 “실제적 조화의 원칙”에 따라 모두 동시에 최대한 실현될 수 있도록 정리․정돈되어야 할 것임. 또한 특별히 강조되어야 할 점은, 우리 헌법상 집회의 자유에 의하여 보호되는 것은 오로지 ‘평화적’ 또는 ‘비폭력적’ 집회에 한정되는 것이므로 집회의 자유를 빙자한 폭력행위나 불법행위 등은 헌법적 보호범위를 벗어난 것인 만큼, 집시법, 형법......등에 의하여 형사처벌되거나 민사상의 손해배상책임 등에 의하여 제재될 수 있을 것임은 말할 나위가 없는 것임(위헌 의견 5인)
Ⅲ. 헌법불합치 결정의 취지
1. 야간옥외집회 금지 헌법불합치 결정(2008헌가25)의 요지
헌법재판소는 2009년 9월 24일 관여 재판관 5(위헌):2(헌법불합치):2(합헌)의 의견으로, 해가 뜨기 전이나 해가 진 후의 옥외집회(야간옥외집회)를 금지하고, 일정한 경우 관할경찰관서장이 허용할 수 있도록 한 ‘집회 및 시위에 관한 법률’(이하 ‘집시법’) 제10조 중 “옥외집회” 부분과 이에 위반한 경우의 처벌규정인 집시법 제23조 제1호 중 “제10조 본문의 옥외집회” 부분은 헌법에 합치되지 아니하나, 위 조항들은 2010. 6. 30.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 계속 적용된다는 잠정적용 헌법불합치결정을 선고하였습니다. 위 결정은 야간옥외집회 금지에 관한 위 집시법 제10조가 집회의 자유의 본질적 내용을 침해하지 않는다는 헌법재판소의 1994. 4. 28. 선고 91헌바14 결정을 변경하는 것입니다.
2. 이번 헌법불합치 결정의 의의
가. 집시법 제10조의 규범력과 실효성은 여전히 유효
이번 헌법재판소의 결정에도 불구하고 집시법 제10조의 규범력과 실효성은 여전히 유효하므로 이를 위반한 경우 처벌되어야 합니다. 왜냐하면, 헌법재판소는 위 조항에 대하여 위헌적인 부분과 합헌적인 부분이 공존하고 있으므로 입법자가 2010. 6. 30.을 시한으로 개선입법을 할 때까지 계속 적용된다는 내용으로 헌법불합치 결정을 하였기 때문입니다(참고로 ‘헌법불합치 결정을 하더라도 위 집시법 제10조와 제23조 제1호 부분이 계속 적용되어서는 안 된다’는 적용중지 의견은 소수의견으로 제시되었을 뿐입니다).
나. 위헌심판의 대상은 ‘옥외집회’부분에 국한
이번 헌법불합치 결정의 대상이 된 집시법 제10조는 “누구든지 해가 뜨기 전이나 해가 진 후에는 옥외집회 또는 시위를 하여서는 아니된다. 다만, 집회의 성격상 부득이하여 주최자가 질서유지인을 두고 미리 신고한 경우에는 관할경찰서장은 질서유지를 위한 조건을 붙여 해가 뜨기 전이나 해가 진 후에도 옥외집회를 할 수 있다.”라고 규정하고 있는데, 이 중 ‘시위’부분이 아닌 ‘옥외집회’부분에 대해서만 헌법에 불합치한다는 결정을 하였습니다.
시위를 ‘움직이는 집회’로 보아 집회의 개념에 포함하여 볼 수도 있겠으나, 현행 집시법 제2조에서는 ⌜‘옥외집회’는 천장이 없거나 사방이 폐쇄되지 아니한 장소에서 여는 집회를 말하고, ‘시위’는 여러 사람이 공동의 목적을 가지고 도로, 광장, 공원 등 일반인이 자유로이 통행할 수 있는 장소를 행진하거나, 위력 또는 기세를 보여 불특정한 여러 사람의 의견에 영향을 주거나 제압을 가하는 행위를 말한다.⌟고 하여 옥외집회와 시위를 명확히 구분하여 정의하고 이를 규율하고 있습니다.
또한, 주로 도로를 행진하는 방식으로 이루어지는 시위는 집회보다 타인의 법익을 침해하거나 공공의 위험이 훨씬 크다고 할 것입니다. 더욱이 질서유지가 어렵고 그 위험성이 가중되는 야간 시위에 대해서는 일정한 요건 하에 허용되는 야간옥외집회와 달리 절대적으로 금지된다는 것이 집시법 제10조의 입법취지라고 할 것입니다.
다. 야간 시위는 절대적으로 금지됨
이번 헌법재판소의 결정은 야간 시위 부분에 대해서는 판단하지 않았으므로 이번 헌법재판소의 결정으로 야간 옥외집회 뿐만 아니라 야간 시위도 허용된다거나 앞으로 허용될 것이라고 보는 것은 분명히 잘못된 해석인 것입니다. 이러한 의미에서 헌법재판소는 헌법불합치 결정을 하면서 ‘옥외집회’ 부분이라고 명시하였고, 야간 옥외집회와 시위 금지에 관한 헌법 제10조의 규정이 헌법에 위반되지 아니한다고 판시한 종전 헌법재판소의 결정(91헌바14)에 대해 이번 헌법재판소의 결정에 저촉되는 범위 내에서 변경한다고 판시하였던 것입니다.
라. 제한의 구체적 수단, 방법은 입법 재량
금번 헌재 결정의 취지는 야간옥외집회, 시위에 대한 제한은 불가피하나, 제한방법은 사전허가제가 아닌 방법을 택하되, 구체적 수단, 방법은 입법자의 판단에 맡긴다는 것입니다. 다시 말해, 심야시간대의 옥외집회 또는 시위는 시민의 평온을 해칠 수 있고 폭력행위의 발생에 대한 대처와 치안 유지의 어려움 때문에 규제의 필요성은 인정하면서, 다만, 현재 포괄적으로 금지하고 있는 제한시간의 범위를 ‘심야시간대’로 구체적인 시각을 정해 개정하도록 국회의 재량을 인정하여 오는 6월 말까지만 현행법의 유효성을 인정해 준 것입니다. 따라서 헌재 결정은 사실상 위헌결정이므로 야간옥외집회가 전면적으로 허용되어야 한다는 주장은 헌재 결정의 취지를 오해한 것으로 판단됩니다.
Ⅳ. 개정안 검토
1. 개정안의 주요내용
헌재의 결정 취지를 고려하여 야간옥외집회, 시위의 금지시간을 종전의 ‘해가 뜨기 전이나 해가 진 후’에서 ‘오후 10시부터 다음 날 오전 6시’까지로 하여 집회 및 시위의 권리보장과 공공의 안녕질서가 적절히 조화를 이루도록 하려는 것입니다.
2. 제안이유에 적극 동의
개정안의 제안이유는 집시법 제10조에 대해 과잉금지원칙 위배를 이유로 헌법불합치 결정한 헌재의 결정 취지를 고려하여 옥외집회시위의 금지시간을 ‘오후 10시부터 다음날 오전 6시까지’로 하여 집회 및 시위의 권리보장과 공공의 안녕질서가 적절히 조화를 이루도록 하려는 것인데, 당연하고 시의적절하다고 할 것입니다.
3. 야간옥외집회 및 시위에 대한 제한 가부
야간옥외집회, 시위를 제한하는 것 자체는 헌법에 위배되지 않는다고 할 것입니다. 집회결사의 자유도 무제한으로 보장되는 절대적 기본권은 아니고, 헌법 제37조 제2항에 의해 국가안전보장․질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한이 가능한 기본권입니다. 집시법 제1조도 국민의 집회․시위권 보장과 공공의 안녕질서가 적절한 조화를 이루는 것이 목적이라고 명시하고 있습니다. 또한, 헌법불합치 결정에서 위헌 의견을 제시한 재판관들도 집회의 자유는 공공의 질서와 마찰가능성이 있어, 일정한 범위 내 제한이 불가피하다는 입장입니다. 다시 말해, 야간옥외집회, 시위를 일반적․전면적으로 제한하지 않는 한, 이에 대한 합리적 제한은 가능하다고 볼 것입니다.
※ 입법자가 ‘법률로써 일반적으로 집회를 제한하는 것’은 헌법상 사전허가 금지에 해당하지 않음(위헌 의견 재판관 5인)
4. 제한의 방법- 금지시간대 설정
가. 야간옥외집회 및 시위의 위압감, 폭력성
심야시간대의 야간집회, 시위는 굳이 불법 폭력시위로 변질되지 않더라도 그 ‘자체’가 주위 시민들에 주는 위압감이 상당하여 이들의 휴식권, 재산권 등과 조화를 이루기 위한 조정이 필요합니다.
또한, 범죄 통계, 야간 폭력시위의 양상 등을 종합해 볼 때 야간집회의 폭력 변질 (단순한 가능성이 아닌) 개연성은 상당히 높다고 할 것입니다. 야간의 폭력행위는 증거인멸 등 피해가 증대되고, 일반인의 심리적 불안 조성 가능성이 크며, 범죄 통계도 폭력범죄는 야간 특히 심야(저녁 8시~익일 4시)에 집중되고 있습니다. 특히 08년 촛불시위 당시 22:00이후 폭력시위가 집중적으로 발생하였는데, 야간옥외집회는 주간보다 질서유지가 어려워 그만큼 공공의 안녕질서에 해를 끼칠 개연성이 높고, 심리학적으로도 야간에는 주간보다 자극에 민감하고 흥분하기 쉬워 집회시위 본래의 목적과 궤도를 이탈하여 난폭해질 우려가 높습니다.
국민의 정부 이후 12년간(98~09년) 집회시위 현황을 분석하여 보면, 야간집회가 증가하는 가운데, 야간집회가 불법폭력화되는 확률은 주간에 비해 약 14배 높은 것을 알 수 있습니다. 국민의 정부 시절 약 1.4%, 참여정부 시절 약 5.7%, 현 정부 약 10% 비율로 야간집회는 꾸준히 증가하고 있는 추세입니다. 또한 불법폭력집회 중 야간 폭력시위가 차지하는 비율이 절반을 상회합니다. 즉 연평균 불법폭력시위 99.7건 중 야간 폭력시위는 50.3건으로 전체 불법폭력시위의 50.5%를 차지하는데, 특히 야간집회가 불법폭력시위로 변질될 확률이 주간의 13.6배에 달합니다. 주간집회 중 불법폭력시위가 발생한 경우는 0.46%에 불과한 반면, 야간집회 중 불법폭력시위가 발생한 경우는 6.21%입니다. 덧붙여서, 야간집회 건당 대비경력이 주간집회보다 3.08배 많습니다.
한편, 단순 수치상으로는 전체 집회 중 불법폭력시위 발생율이 감소추세에 있다고는 하나, 앞서 살펴본 바와 같이 야간집회가 증가하는 가운데 야간집회가 불법폭력화되는 확률이 주간에 비해 약 29배 높은 현실을 감안할 때 이는 큰 의미 없는 통계인 것으로 보입니다. 아울러 내용면에서는 집회시위 문화가 아직은 폭력적이어서 규제할 필요가 있다고 할 것입니다. 즉, 불법폭력시위로 변질된 집회의 수는 줄어드는 것으로 보이지만, 내용면에서는 폭력성이 개선되지 않고 있는 것입니다. 지난해에도 집회시위․점거농성 과정에서 사제 박격포, 삼지창, 죽창 등 인명살상용 무기까지 등장하였고, 경찰관 부상자 수는 지속적으로 증가하였습니다. 특히, 08년도 촛불시위는 경찰관 납치․폭행, 장비피탈, 경찰버스 손괴․방화, 쇠파이프 사용, 쇠구슬․염산․벽돌 투척, 전차로 점거, 언론사 기물파손, 호텔 난입 등 불법과 폭력이 난무하였습니다.
나. 사회적 비용, 통제 곤란
아울러, 야간에는 불법폭력시위로 변질시 진압과정에서 시위대는 물론 경찰의 안전을 담보할 수 없고, 채증도 곤란하여 사후사법처리마저 불가능함에 따라 통제가 곤란하며, 불법폭력시위로 인한 생산손실, 교통비용, 일반국민의 직․간접적인 피해와 심리적 부담 등 사회적 손실비용도 상당한 것으로 평가됩니다. 실제 촛불시위로 피해를 입은 광화문, 세종로 일대 주변 상인들이 촛불시위 단체를 상대로 손해배상을 청구하여 재판 진행 중에 있습니다.
다. 시간제한 방식의 불가피성
따라서 현재의 집회시위 문화를 감안할 때 야간옥외집회는 특성상 주간 집회보다 질서유지가 어렵고 익명성 등으로 인해 폭력화될 가능성이 많으며, 일반시민의 기본권 보호와 공공의 안녕질서를 유지하기 위해 시간제한은 불가피하다고 할 것입니다.
야간옥외집회를 전면 허용하되, 소음․장소를 제한하는 방안은 심야 시간대 타인의 기본권을 침해할 소지가 크다고 할 것인데, 확성기 사용금지와 장소 제한 조치를 하더라도 사생활의 평온 등 일반 국민의 기본권 침해를 사전에 방지하는 데는 한계가 있다고 생각합니다. 또한, 공공도로에서나 주거지 인근에서만의 야간옥외집회에 대해 시간적으로 제한하는 것은 실제거주지(오피스텔 등) 범위 설정 등이 분명치 않아 명확성의 원칙에도 반하고, 집회 주최측과 경찰은 물론, 주민들과의 다툼소지가 빈번할 것으로 예상되어 적절치 않다는 판단입니다. 우리나라의 경우에는 주거지역과 상업지역이 밀착되어 있고, 주거용 오피스텔 등 변형된 주거 유형도 다양하여 주택가 등을 따로 설정해 제한을 하기가 어렵고, 도심의 경우 주거용 오피스텔 등의 산재로 사실상 집회가 불가능할 수 있습니다. 상업지역도 심야시간대까지 영업이 이뤄지고 있으며, 공적 행사장소로 이용될만한 공간도 매우 협소하거나 교통의 요충지와 중복되어 주거지역과 그 이외의 지역 구분도 현실적으로 곤란합니다. 따라서 입법기술상으로 장소를 구분하는 것은 쉽지 않은 것으로 보입니다.
요컨대, 헌재 결정의 취지는 집시법 제10조 중 옥외집회에 대한 ‘일몰 후~일출 전’ 금지시간대가 광범위하여 과잉금지원칙에 위배되므로 6. 30.까지 적정 금지시간대를 정하여 개정하라는 의미라고 할 것이므로, 헌재에서 지적한 위헌 요소를 제거하면서도 헌재 결정 취지에 맞춰 금지시간대를 여론과 우리나라 집회시위 문화 등을 반영하여 설정하는 것은 현실적으로 가장 합리적인 방안이라고 생각됩니다.
5. 밤 10시 기준의 타당성
금지시간대는 우리나라의 집회수준, 국민여론 등을 종합적으로 고려하여 집회시위의 권리보장과 공공의 안녕질서 유지라는 양 법익이 조화를 이루는 범위에서 정해져야 할 것인데, 개정안의 밤 10시 기준은 합리적인 기준이라고 생각됩니다.
우선, 여의도연구소의 여론조사 결과를 보면, 국민 53.1%가 22:00 이후 제한에 찬성하고 있습니다. 또한, 08년 촛불시위 당시에도 22:00를 전후하여 폭력집회로 변질된 바 있는데, 총 55회의 폭력시위 중 46회(83.6%)가 22:00~다음날 새벽까지 집중적으로 발생하였습니다. 한편, 국민의 야간행위를 제한하는 법률의 상당수와 판례도 금지기준시간을 22:00로 설정하고 있는데, 오후 10시 이후는 수면 및 휴식 등 야간생활의 안정보호를 위한 최소한의 시간대로 인식하는 것으로 보입니다.
야간집회, 시위 금지시간을 22:00까지 허용하는 것은 직장인 등의 퇴근시간을 고려할 때, 직장인 등의 집회 및 시위의 자유와 집회 인근 시민들의 휴식권, 재산권 등과 조화시키는 합리적 방안으로 보입니다.
6. 외국 입법례는 참고사항일 뿐
현재 야간 집회를 명시적으로 금지하고 있는 대표적인 나라는 프랑스, 러시아, 중국, 미국의 일부 도시 등인데, 중국은 22:00시 이후, 러시아․프랑스는 23시 이후 집회, 시위를 금지하고 있습니다. 금지규정을 정하지 않은 영국(신고주의), 일본(허가주의) 등은 실제로는 우리나라에 비해 더욱 엄격하고 관리하고 있습니다. 영국의 경우, 신고 범위를 벗어난 행위자와 불법행위자에 대해서는 현장 경찰관이 영장없이 체포가 가능하고 경찰의 재량권을 폭넓게 인정하며, 일본의 경우, 교통질서 유지․위험물 휴대금지․야간 정숙유지 등 조건을 붙여 허가를 하고, 조건 위반 시에는 경찰은 시정․제지 등 필요한 조치를 하게 됩니다.
법률을 제․개정함에 있어 외국의 사례를 참조하는 것은 대단히 중요하다고 할 것입니다. 하지만, 법률은 그 나라의 시대 상황을 반영하여야 하는바, 같은 이름의 법률이라도 나라마다 각기 상이한 내용을 담고 있는 것이고, 선진 입법례라고 해서 우리의 현실을 무시하고 무작정 좇을 것으로 아니라고 생각됩니다. 집시법은 그 나라의 집회 수준, 국민의 준법실태 등을 종합적으로 감안하여야 하며, 외국의 입법례는 참고사항에 불과하고 우리나라와 단순비교할 것은 아닌 것으로 보입니다. 위헌의견을 제시한 재판관들도 미국의 경우에 우리나라와 단순비교하는 것은 부적절하다는 입장입니다.
06년 OECD 통계연보에 따르면 법질서 준수율이 우리나라는 30개 회원국 중 27위로 최하위권에 해당합니다. 우리나라는 집회가 과다하고 불법폭력이 잔존하는 등 후진적 행태를 띠고 있어 사회경제적 폐해가 심각한 반면, OECD 국가들은 엄격한 법집행 등으로 준법문화가 정착되어 있습니다. 불법집회로 인한 침해법익, 피해규모, 불법양상을 고려해 볼 때, 우리나라 집회문화가 선진국 수준이라고는 볼 수 없을 것입니다.
7. 허용 예외 규정 신설 여부
일각에서는 밤 10시 이후 야간집회가 전면 금지되므로 현재보다도 집회의 자유가 더 제한되는 것이어서 일정한 경우 예외를 허용하는 단서 규정을 신설하자는 주장이 있으나, 야간에 집회가 가능한 시간을 현행 1일 평균 12시간에서 16시간으로 연장한 것이므로 집회시위의 자유가 확대된 것입니다. 또한, 집회 및 시위의 자유를 최대한 보장한다는 의미에서 예외 규정을 검토해볼 수 있으나, 위헌 결정 5인의 재판관도 현행 집시법 제10조 단서 규정과 같이 집회자유에 대한 행정권의 사전 허가적 요소가 위헌이라는 입장이어서 현행 규정과 같은 형식이라면, 또 다른 위헌시비의 소지가 있을 수 있으므로 신중을 기할 필요가 있다는 생각입니다.
Ⅴ. 결론
자유민주주의 사회에서 다양한 계층이 각자의 의사를 표현하는 방법인 집회 및 시위의 자유는 헌법이 보장하는 기본권으로서 기본적으로 최대한 보호되어야 할 것이나, 그렇다고 해서 무제한적으로 보호되는 것은 결코 아닙니다. 사람이 사회적 동물로서 사람들 속에서 사람들과 더불어 살아가는 이상, 타인의 기본권과 공공의 이익도 배려가 되어야 한다는 것이 우리가 지켜나가야 할 헌법 정신입니다. 타인의 기본권과 조화를 도모하고, 공공의 안녕과 질서를 유지하기 위해 심야시간 예컨대 밤 10시를 기준으로 집회와 시위를 제한하는 것은 기본권의 본질적인 내용을 침해하는 것이 아닌 적절하고 합리적인 제한이라고 할 것입니다.
향후 6·2 지방선거, 세종시 수정 논란, 타임오프제(근로시간면제)의 시행 등을 둘러싼 갈등이 심화될 것으로 예상되고, 11월에는 주요 20개국(G20) 정상회의라는 국가적인 중대한 행사를 앞두고 현 시점에서 헌법불합치 결정이 난 집시법에 대한 개정이 신속히 이뤄지지 않아 유효한 법 규정이 없는 가운데 심야의 집회와 시위가 벌어지고 공권력이 이를 단속하거나 제어할 수 없다면 국가적인 혼란이 초래될 수 있습니다.
덧붙여서, 법이라는 것은 그 시대의 상황을 반영하는 것입니다. 현재는 야간에 금지시간을 설정하는 것이 불가피하나, 향후 성숙한 집회시위 문화가 정착되고, 법치주의가 확립된다면 그에 걸맞은 조정은 얼마든지 가능하다고 할 것입니다.
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